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          袁東明:政府采購促進中小企業發展

          作者: 發布于:2019-06-28 10:09:35 來源:政府采購信息報/網
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          國務院發展研究中心企業研究所副所長 袁東明


          各位領導、各位來賓,大家上午好:
           
            非常榮幸參加這次會議。
           
            促進中小企業持續健康發展是我國的一項長期戰略。中小企業是保障就業、改善民生、穩定社會、發展經濟、推動創新的基礎力量,是我國安排就業的主體,是創造社會財富的主力,是大眾創業、萬眾創新的重要載體,也是大企業賴以生存的基礎,造就未來大企業的搖籃。到2018年底,全國實有市場主體達1.1億戶,企業3470萬戶,個體工商戶及其他7500萬戶,3500萬戶企業中,按照我們過去的估算,中小微企業約占99.7%,小型微型企業占97.3%,也就是說大型企業10多萬戶,中型企業近100萬戶,其他3300萬戶都是小微企業,中小微企業解決了80%以上的就業崗位。去年下半年開始,中央提出了“六穩”的要求,其中穩就業作為首要任務。從就業結構來講,穩就業關鍵還是要穩定中小微企業的發展。
           
            相對于大企業而言,中小微企業抗風險能力弱,經濟形勢稍有變化,中小微企業首當其中受到沖擊。譬如,近幾年我們加強了環保治理,提高了環保標準,大企業有實力通過技術改造、設備投入很快達到環保要求,而中小微企業受資金約束,很難再次作較大的投入。2018年以來,受我國經濟結構調整升級、外部環境變化及中美貿易摩擦等因素的影響,中小企業的發展遇到了一些困難。黨中央國務院非常重視,及時研究部署,從中央到地方都采取了諸多措施來支持中小微企業的發展,包括降稅減費、破解融資難融資貴、優化營商環境等等,也包括今天我們要討論的政府采購。今年4月中辦國辦聯合印發的《關于促進中小企業健康發展的指導意見》,明確要求完善政府采購支持中小企業的政策,要求各級政府要為中小企業開展政府采購項下融資業務提供便利,依法及時公開政府采購合同等信息。研究修訂政府采購促進中小企業發展暫行辦法,采取預算預留、消除門檻、評審優惠等手段,落實政府采購促進中小企業發展政策。在政府采購活動中,向專精特新中小企業傾斜。
           
            大家知道,政府采購的基本功能和目標是強化政府支出管理,節約財政支出,提高資金使用效率,能夠從市場高效地采購到滿足政府日常政務需要的貨物、工程和服務,這與企業采購、私人采購是一樣的,但這只是基礎目標。在此基礎上,還有衍生目標。與企業采購、私人采購不同,政府采購使用的是公共資金,具有公共屬性,因此采購活動除了追求資金效益、預防腐敗外,需要兼顧實現相應的經濟目標和社會目標,這也就是我們所說的支出價值最大化,通俗地講,就是你花了1塊錢,不光是買到了1塊錢的產品,你還實現了依附于產品上的外部性。這就體現了政府采購的政策功能,包括支持科技創新、扶持弱勢群體、支持節能環保、維護社會公平等等,其中之一就是支持中小微企業發展。
           
            一、政府采購支持中小微企業是國際通用做法
           
            聯合國《公共采購示范法》專門有“社會經濟政策”一款,所謂“社會經濟政策”界定為“本國采購條例或其他法律規定允許或要求采購涉及的程序中考慮到的本國社會、經濟、環境政策”。這里面就包含了對中小微企業的支持。
           
            歐盟有專門的《促進中小企業參與政府采購法典》,據統計歐盟公共采購中標數量中,中小企業約占60%;在中標的金額中,中小企業比重近40%。
           
            美國利用政府采購扶持中小企業的政策非常翔實,不僅有對一般性中小企業的支持措施,還特別對退伍軍人、傷殘軍人、婦女等所辦小企業有采購份額目標要求。
           
            二、我國目前也已經確立了政府采購支持中小企業的政策制度
           
            2002年,我國政府采購總規模是1010億元,占全部財政支出的4.6%,占GDP的1%。由于當時采購規模有限,所以政策功能無法充分發揮。到了2017年,我國政府采購總規模已經達到了3.2萬億元,占財政支出的比例提高到12.2%,占GDP的比例提高到3.9%,同時采購規模還在以每年20%多的速度增長。這么大規模的支出,已完全有能力來發揮政策功能了,并且社會大眾對財政支出績效評價的要求也越來越高,要求這筆支出能夠花在刀刃上。
           
            為此,我國已在法律和政策制度上確立了政府采購對中小企業的支持。2002年通過的《中小企業促進法》第三十四條專門就規定“政府采購應當優先安排向中小企業購買商品或服務”,2017年修訂后,第四十條規定“國務院有關部門應當制定中小企業政府采購的相關優惠政策,通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施,提高中小企業在政府采購中的份額。”
           
            2011年財政部和工信部印發了《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》,該辦法是我國政府采購支持中小企業發展的綱領性文件。核心內容包括兩點:一是實施對中小企業的政府采購預留制度,即預留年度政府采購項目預算總額的30%以上給中小企業,其中,預留給小型和微型企業的比例不低于60%。二是對中小企業參與其他政府采購項目競標給予6%-10%的價格扣除。此外,還有一些鼓勵性措施,如鼓勵大企業獲得政府采購合同后分包給中小企業;鼓勵采購人在履約保證金、付款期限、付款方式等方面給予中小企業適當支持。圍繞著《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》,各地也都出臺了相應的實施辦法。
           
            三、實踐中,政府采購支持中小企業存在政策粗糙、落實難的問題
           
            根據各地政府采購部門的統計,目前全國有七至八成的政府采購合同金額授予了中小企業,說明效果還是很明顯的。但實際究竟執行的怎么樣?2014年我們做過一個全國問卷調查,調查政府采購存在的主要問題,其中70.0%的受調查機構認為“沒有有效地發揮政策功能”是目前我國政府采購存在的最主要問題,排在所有選項的首位。就支持中小企業而言,主要是相關的支持政策較粗糙、落實難。
           
            第一,對中小企業的預留支持缺乏精細化的措施。按照現行的中小企業預留政策,有30%的政府采購金額預留給中小企業,但究竟給哪些類型的中小企業并沒有具體規定,地方上也沒有對此細化。另一方面,盡管《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》明確規定“不包括使用大型企業注冊商標的貨物”,即提供大企業產品的中小貿易企業不在支持范圍,但實際執行中這一條很難被貫徹,這就造成了統計上對中小企業支持的大幅“虛高”,其中很大一部分是貿易類中小企業,這就使得預留政策的效果大打折扣。
           
            第二,鼓勵性政策及價格扣除政策難以真正落實?!墩少彺龠M中小企業發展暫行辦法》規定了很多鼓勵性政策,但由于沒有規定具體的操作規程,比如鼓勵大企業獲得政采合同后分包給中小企業,但由誰來確定是否需要分包、向哪些類型的中小企業分包、誰來監督分包計劃等,都沒有明確的規定,而且由于只是自愿政策,所以實踐中很難實現。另外,對中小企業的價格扣除也由于采購人采購代理機構“惟品牌化”、“怕擔責任”的心態而形同虛設。
           
            第三,對中小企業的政府采購支持變相成為了地方保護的手段?!?a href=http://www.jlasatellite.com/ll/rcjd/2539166.html target=_blank class=infotextkey>政府采購法》和《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》都明確了不得有地區歧視。但在具體執行中,一些地區把對中小企業的政府采購預留變相作為了地方保護手段:一些地區甚至明文規定政府采購預留只給本地區中小企業;一些地區盡管沒有明文規定,但在實際執行中卻存在向本地中小企業傾斜的做法。
           
            四、修訂《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》的若干建議
           
            為更好地利用政府采購支持中小企業發展,黨中央國務院已明確要求研究修訂《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》。如何修訂,下一步相關部門將會廣泛征求各地中小企業的意見。在這里,我個人有三個方面的建議。
           
            第一,細化和完善中小企業預留制度。①精確統計各地非貿易中小企業獲得政府采購合同數量和金額的比重;②嚴格將30%政府采購預算金額預留給非貿易中小企業;③加強對中小企業的分類支持,如授予殘疾人辦中小企業、婦女辦中小企業等一定比例的份額;④對創新型、科技型企業中小企業給予特別支持。
           
            第二,推行強制性的中小企業分包制度。我國以集中采購為主的采購方式,將多個小額政府采購項目合并成為單個大額項目,使得中小企業難以參與,如聯合采購、批量集中采購等都存在這個問題。為此,需要推行強制性的中小企業分包制度,要求超過一定規模的政府采購合同承包商將一定比例的業務分包給中小企業。項目分包決定、分包執行的監督等應落實到具體的責任人。
           
            第三,進一步放寬對供應商的資格限制。對供應商的資格要求應僅限于完成政府采購項目的能力,而不應將注冊資本、資產總額、營業收入、過往業績、經營網點、完成類似合同的經驗等條件作為合格供應商的資質條款,不準含有各種歧視性、排他性等不合理的條款。
           
            此外,要加強禁止各地借支持中小企業之名行地方保護之實。鼓勵國內各類企業進行跨區域投標,各地政府也要積極利用信息化手段為區域外企業參與投標提供便利,嚴禁設置排他性條款排除區域外企業。
           
            以上就是我的一些認識。感謝大家聆聽。
           
            最后預祝大會圓滿成功。
           
          袁東明國務院發展研究中心企業研究所副所長
          2019年6月27日

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