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          劉文杰:PPP模式服務湖南經濟大有可為

          作者:張向陽 余立新 發布于:2015-09-01 13:04:53 來源:《新理財》湖南財政

            
            湖南當前城鎮化率低于全國平均水平,基礎設施建設有待提速,公共服務領域有待加強;在湖南深度對接“一帶一路”和長江經濟帶國家戰略進程中,更需要布局和升級一批重大項目,而推廣PPP模式將是助推湖南經濟社會戰略轉型的重要抓手,PPP模式服務湖南經濟將大有可為,本刊記者就此專訪了湖南省財政廳黨組成員、副廳長劉文杰。


            本刊記者|張向陽 余立新 通訊員|賀倩


            《新理財》(湖南財政):劉廳長,您好。我們為什么要推廣PPP模式,PPP模式和傳統的BOT模式有何區別?


            劉文杰:在當前我國經濟進入新常態、城鎮化和市場化提速、地方政府性債務問題顯現的形勢下,推進PPP模式意義重大、一舉多得:一是有利于減少政府負債,緩解地方政府融資壓力;二是有利于激活社會資本參與公共設施建設;三是有利于促進政府職能轉變,還權給市場,減少對微觀事務的干預,提高社會公共產品供給效率?,F在,推廣PPP模式已經上升到國家戰略的高度,成為全面深化改革的重要抓手和落實改革發展的重要工具和載體。


            PPP模式與傳統的BOT模式相比較,有以下不同:


            一是利益關系不同。在傳統的BOT模式中,由于社會資本承擔了項目全部風險,工程報價和經營收費往往超過合理水平。而PPP模式是一個完整的項目融資概念,它是政府、社會資本基于某個項目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作,是項目的共同出資人,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。


            二是運行程序不同。兩種模式的不同之處主要在項目前期,PPP模式中社會資本從項目論證階段就開始參與項目,而且PPP項目在實施之前要進行VFM(物有所值分析)以及財政承受能力評價等。而BOT模式下,社會資本是從項目招標階段才開始參與項目。其次,在PPP模式中,政府始終參入其中,對項目進行全生命周期監管,而在BOT模式中,在特許協議簽訂之后,政府對項目的影響力通常較弱。


            三是投資回報不同。BOT由于是社會資本單獨負責項目建設和經營,承擔項目全部風險,往往通過提高經營收費來獲取更高的投資收益,因此,社會資本在很多BOT項目中獲得了超過正常水平的投資回報。而對于PPP項目,由于政府和社會資本都是出資方,是一種風險共擔、利益共享的關系,政府會全程參與整個項目,這一方面會確保項目投資金額在財政約束的合理范圍,另一方面,也會通過與社會資本的先期談判,將PPP回報約定在合理的區間,既根據同期國債收入水平、CPI水平等因素確保一個項目投資回報上限,政府同時也承諾,在項目虧損時按一定價格進行補償,確保社會資本有合理的保底收入,從而保證PPP項目的合理收益。


            《新理財》(湖南財政):如何選擇社會資本?怎樣平衡公共利益、商業利益與公共服務質量之間的關系?


            劉文杰:從法律定義上看,PPP屬于服務項目政府采購范疇,《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)更是明確規定:“地方各級財政部門要會同行業主管部門,按照《政府采購法》及有關規定,依法選擇項目合作伙伴。”


            因此地方政府在選擇PPP項目的社會資本方時,要根據政府采購法律法規及相關制度規定,采取公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商、單一來源采購等方式,綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素,依法擇優選擇誠實守信的合作伙伴,不得違法指定社會資本的方式來實施PPP,確保整個選擇過程“公開、公平、公正”。


            成功實施PPP項目的關鍵在于實現雙方共贏和合理地分擔風險,平衡政府方面所代表的公共利益和社會資本的商業利益。利益分配的實質就是定價,最理想的狀態就是在堅持公共利益最大化原則的前提下,確保PPP項目社會效益和經濟效益都有所提高,同時讓社會資本獲取合理的利潤,避免出現暴利和虧損。一旦項目收益超出預期,政府根據合同約定,下調公共產品價格,避免其獲得暴利;反之,政府就要通過補貼或上調價格等方式,使私人部門獲得合理回報,確保項目可持續。合理利潤以商業銀行中長期貸款利率水平為基準,充分考慮不同情景結合風險等因素確定。這樣既滿足了社會資本的回報要求,同時又維護了公共利益。


            財政部明確要求建立履約管理、行政監管和社會監督“三位一體”的監管架構,優先保障公共安全和公共利益。PPP項目合同中除規定社會資本方的績效監測和質量控制等義務外,還將按照財政部文件的要求明確保證政府方合理的監督權和介入權,以加強對社會資本的履約管理。因此在PPP項目中,一旦出現公共服務質量下降的現象,政府部門將根據合約履行其監管責任,要求其改善經營,提高公共服務質量。


            《新理財》(湖南財政):PPP項目中財政的支出責任與政府債務是一種什么樣的關系?


            劉文杰:按照財政部文件規定,PPP項目中財政的支出責任包括股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等。從某種意義上來說,這種財政支出責任實際上是政府購買服務的對價,并不是直接債務。只有社會資本投資的公共產品或服務有產出了,政府才付費,沒有產出政府則不會付費,所以在PPP模式下是沒有政府債務的。但是,我們也必須警惕政府債務風險的壓力,因為PPP合同是一個法定合同,政府一旦簽訂,就有義務履行合同的責任,這是一個法定的剛性支出責任,只要社會資本方沒有違約,財政部門必須要按合同保證支出。另外,如果PPP項目做得過多,一樣會增加由于財政收支矛盾而帶來的舉債壓力。


            《新理財》(湖南財政)當前我省首批PPP項目進展情況如何,湖南對PPP項目有哪些政策支持?


            劉文杰:我省首批省級PPP項目進展比較順利,在首批30個示范項目中,到目前為止,已經和社會資本簽約的項目達到17個,簽約率占比57%,投資額超過300億元,涉及交通、市政基礎設施、社會事業、生態環保、農業水利、文化旅游等多個領域,其他的13個示范項目也在抓緊對接社會資本。幾個重點項目,都取得了積極的進展。長沙磁懸浮項目涉及投資金額40多億元,也是湖南在高端技術產業領域的一個重大項目,現在建設進展順利,預計今年年底可以試運營,這是湖南省務實有序推進PPP示范項目的一個典型。對照全國PPP項目簽約率,湖南的PPP項目推進走在全國的前列。


            從政策支持上來看,省財政廳與住建廳聯合印發了“兩供兩治”設施建設財政貼息獎補辦法,對運用PPP模式的“兩供兩治”項目給予貼息和獎補。另外我們財政廳已經與國家開發銀行湖南省分行、農業發展銀行湖南省分行簽訂了長期戰略合作協議,優先支持PPP項目融資。


            下一步我們財政廳還將進一步加大工作力度,擬設立PPP項目投資基金?;鸢凑?ldquo;政府引導、市場運作、風險共擔、合作共贏”的思路,通過一定比例的財政資金投入,吸引社會資本,如銀行理財資金、保險資金等注入,并以市場化方式運作引導各類社會資本共同推動全省PPP項目發展,實現PPP項目投資主體多元化,確保PPP項目建設資金的持續有效投入。此外,我們財政廳也準備推出省級PPP示范項目聯系點制度,財政廳下屬的各聯點處室將深入聯系示范項目,針對發現的問題,提出合理化意見和建議,幫助制定解決問題的辦法。


            《新理財》(湖南財政):謝謝劉廳長!


            0[稿源:《新理財》(湖南財政)]

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