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          PPP加強版核心文件醞釀出臺

          作者: 發布于:2018-07-05 08:12:22 來源:經濟參考報

            《經濟參考報》記者獲悉,PPP領域將迎來加強版綱領文件,初稿或于近期完成。業內人士透露,防風險仍為核心,10%紅線變動可能性不大,防范地方政府借道基金預算違規操作也是重點方向;同時,將著力加強項目入庫管理,第三方機構規范,理清權責分配,完善制度保障。


            目前正在修訂的兩份核心文件為2014年底財政部發布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金[2014]113,以下簡稱“113號文”)以及2015年4月發布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號,以下簡稱“21號文”)。其中,113號文是我國本輪推廣PPP模式中出臺時間最早、規定事項最完整的政策文件,21號文則為保障政府履行合同義務,有效防范和控制財政風險提供重要支撐。


            兩份文件運行的這三年多,是我國PPP行業高速發展的時期,經歷了項目的爆發期,也暴露出一些問題,包括借道PPP變相融資、注重短期利益輕視長期運營,個別地區還出現純付費的、政府兜底類的“假股真債”等現象。


            期間,財政部、發改委等部委及許多地方政府相繼出臺了大量更為細致的規定,針對具體問題作出調整,整頓、清理違規項目,并推進示范項目建設。與此同時,也一直在醞釀綱領性文件的進一步完善。


            中國財科院PPP研究所政策研究室主任鄢曉發對《經濟參考報》記者透露,針對PPP模式在發展中出現的新問題、新需求,財政部已經開始組織專家修訂這兩份文件。


            “市場急需更加規范的綱領性文件,在基礎設施和公共服務領域PPP條例未出臺之前,這種綱領性文件對市場具有明顯的引導作用。”中國財政科學研究院PPP研究所成果轉化室主任卓識表示。


            此次法案修訂,財政承受能力10%紅線是否有調整備受關注。卓識表示,“10%的紅線,是在參考借鑒國際通行標準(6%-7%)的基礎上、結合我國城鎮化發展實際需要、經過反復論證最終確定的‘上限’,依照總量控制原則,從全國財政收入和支出的全方位通盤進行考慮的,所以10%紅線不太可能有變化。”


            針對很多地方借基金預算,規避10%紅線的現象,一家PPP咨詢公司負責人說,“土地是地方政府投資項目最重要的資源,利用基金預算進行操作則是地方比較熟練的操作模式。甚至有些PPP項目在一般公共預算里一分錢都沒有,全部都在政府性基金預算里,政府以土地等形式進行補貼,規避了10%財政承受能力紅線限制。”


            基金預算不穩定,周期與PPP回報也不匹配,相比一般預算,評估和管理都將更加困難。并且考慮投資人要求的風險溢價,基金預算支出成本將會更高,這無形中加大了政府財政支出責任。因此,如何合理、規范地使用政府基金預算會成為21號文的修訂重點之一。


            鄢曉發指出,對于如何規范政府基金預算在PPP項目中的應用,目前有兩個方向,一是把一般公共預算和基金預算統一納入財政支出能力評估范圍并統一管理,這相當于擴大了財政支出的分母基數,會涉及10%比例如何平衡的問題;二是兩者分開評估和管理,需要設定以基金預算形式參與PPP的規范問題。不管哪種形式,一些以不合理運用基金預算為手段,變相突破10%紅線的行為都將在修訂版文件中得到規范。


            除了繼續打好防風險攻堅戰,還應該加強對PPP項目入庫的管理和規范。卓識建議,參照行政管理和政府信息公開條例,保障項目信息公開,健全信息反饋渠道,進一步加強市場對項目推進和PPP行業發展的信心。


            下一步,還要加強對PPP咨詢機構的管理。卓識表示,PPP行業已經走過了市場的自我調節階段,政府在PPP咨詢市場將會出臺更多的干預措施,預計將從行業劃分、區域劃分、從業人員要求等方面,對PPP咨詢機構進行更加規范化的管理。


            此外,本次文件修訂的另一個重點,就是厘清政府和社會資本的權責分配問題。將雙方享有的權利和承擔的風險更加合理化,同時利用權責機制,促進PPP項目發揮更大的效用,避免資源和資金的浪費。


            最后,還要從根本上強化制度保障。業內人士表示,積極推進PPP立法,制定PPP項目全生命周期管理制度,加速落實“法律+政策+操作指引+合同”四位一體的PPP制度構建,是確保PPP規范有序推進的重要保障。(記者 王文博)

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