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          改善公共服務供給 推進現代財政建設

          規范推廣政府購買服務 財政部出臺辦法征求意見

          作者:曹守同 發布于:2018-06-30 08:05:02 來源:政府采購信息報/網

            政府采購信息報/網訊  近日,財政部起草了《政府購買服務管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱”征求意見稿”),在財政部網站和中國政府法制信息網(司法部,原法制辦官網)等渠道公布,向社會公開征求意見,引起媒體和社會各界較大反響。


            一.出臺背景


            黨的十八屆三中全會報告、“十三五”規劃綱要、近幾年歷年兩會工作報告、總理答記者問等場合,改革公共服務供給方式、提升公共服務供給能力都作為重要戰略目標和重要內容,屢被提及。


            根據十八屆三中全會有關精神,國務院辦公廳2013年就發布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)。


            2016年6月,國務院發布國辦發【2016】48號文,成立“政府購買服務改革工作領導小組”,由時任國務院副總理張高麗任組長,國務院副秘書長丁向陽與時任財政部長樓繼偉任副組長。領導小組其他成員來自中編辦、發改委、民政部、財政部、人保部、央行、稅務總局、工商總局和法制辦等中央部門。2017年9月,調整為時任財政部長肖捷代替樓繼偉,與丁向陽副秘書長同任副組長。小組辦公室設在財政部。


            領導小組的職責是統籌協調政府購買服務改革,組織擬訂政府購買服務改革重要政策措施,指導各地區、各部門制定改革方案、明確改革目標任務、推進改革工作,研究解決跨部門、跨領域的改革重點難點問題,督促檢查重要改革事項落實情況。


            據了解,政府采購橫跨行政和市場兩大領域,是政府和市場關系最直接的體現,因此也備受關注。根據財政部數據,近年來政府采購規模不斷攀升,從2002年的1009億元上升至2016年的31089.8億元,占全國財政支出和GDP的比重分別為11%和3.5%。其中,服務類采購規模為10219.3億元,剔除以政府購買服務方式實施的棚戶區改造和軌道交通等工程建設項目相關支出5358.5億元后,同口徑規模為4860.8億元,占全國政府采購同口徑規模的18.9%。


            評論認為,黨中央、國務院成立如此高規格的"政府購買服務改革工作領導小組",肩負公共服務領域三大深改使命,與供給側結構性改革、簡政放權、拉動社會資本投資三大任務是相對應的,一組三任;同時,深化公共服務領域政府采購制度改革,也是一舉三得之舉:1.有助于推進公共服務領域供給側改革,提升公共服務供給能力,轉變公共服務供給方式,以期達成“十三五”規劃中建設健全的基本公共服務體系戰略目標;2.有助于轉變政府職能、簡政放權"放管服",將一部分政府職能交由社會組織、事業單位來提供服務;3.有助于吸引社會力量和社會資本加入公共服務領域,成為服務供應商和公共服務PPP項目社會資本合作方。


            為落實領導小組政府購買服務改革有關工作的部署,進一步健全政府購買服務制度,加強和規范政府購買服務管理,積極有序推進政府購買服務改革,財政部多次出臺相關文件。此次出臺的《政府購買服務管理辦法》(征求意見稿),據信是對財政部綜合司此前發布的《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜[2014]96號,以下簡稱“暫行辦法”)的進一步完善和改革提升。


            二.完善提升


            “征求意見稿”共十章59條,相比2014版“暫行辦法”的七章39條,內容更加豐富完善,操作更加細化規范。


            對比“征求意見稿”和原“暫行辦法”的具體內容來看,新的“征求意見稿”第一條開宗明義,增加了”改善公共服務供給,推進現代財政建設”的立法目的,顯示對公共服務的強調更加明確,對財政建設更為注重,與此相關,對預算管理、績效管理和合同履約有了更為明確和詳盡的可操作性規定。此外,購買服務的主體更明確多樣;承接主體有了新的門檻;憑單制項目將逐漸增多;購買內容有了負面清單;可以利用政府購買服務合同融資;獲取政府購買服務信息的渠道更清晰等等,新辦法將為政府購買公共服務及相關承接行業帶來深遠影響。


            比較顯著的具體變化和亮點有如下一些:


            1.區分了公共服務和輔助性服務


            “征求意見稿”第二條規定,政府購買服務包括購買直接受益對象為社會公眾的公共服務及直接受益對象為政府自身的履職所需輔助性服務,本辦法主要規范政府購買公共服務,政府購買履職所需輔助性服務按照政府采購有關規定執行。


            2. 明確了購買主體


            舊《辦法》僅原則規定,政府購買服務的主體是各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位(第四條);黨的機關、納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織向社會提供的公共服務以及履職服務,可以根據實際需要,按照本辦法規定實施購買服務(第五條)。


            而新《辦法》則具體列明了購買主體,范圍有所擴大:第四條規定:各級行政機關是政府購買服務的主體(以下簡稱購買主體)。


            第五條規定:以下機關和單位也可以根據實際需要,參照本辦法規定實施購買服務:(一)中國共產黨各級機關;(二)各級人民代表大會及其常務委員會機關;(三)中國人民政治協商會議各級委員會機關;(四)各級監察機關;(五)各級審判機關;(六)各級檢察機關;(七)各民主黨派的各級機關;(八)按照事業單位分類改革政策規定,劃為承擔行政職能的事業單位;(九)納入行政編制管理的群團組織機關。


            新《辦法》在行政機關之外,列出了9類可以實施政府購買服務的單位,實際上擴大了政府購買服務主體的范圍,這無疑是一大利好。


            此前,作為“納入行政編制管理的群團組織機關”之一,共青團系統在全國各地都已經實施了多種多樣的政府購買服務項目。


            新《辦法》又列出了人大機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關等多個單位,意味著新《辦法》一旦實施,這些單位或多或少都會開始實施政府購買服務項目,對于社會組織來說,需要考慮的是自己是否有能力承接,未雨綢繆的社會組織將占得先機。


            3.規范了承接主體門檻


            舊《辦法》第七條規定了承接主體的條件:……(五)具有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄;(六)前三年內無重大違法記錄,通過年檢或按要求履行年度報告公示義務,信用狀況良好,未被列入經營異常名錄或者嚴重違法企業名單;


            而新《辦法》第八條明確:……(五)前三年內在依法繳納稅收和社會保障資金、按要求履行信息公示義務方面無不良記錄;(六)前三年內無重大違法記錄,未被列入嚴重違法失信名單(“黑名單”);


            在稅收和社保方面,新《辦法》做了進一步明確,一是時間上明確為前三年,一是提出了信息公示的義務。


            對于社會組織來說,要承接政府購買服務,不僅按法律規定為簽署合同的員工繳納社保,還要公開信息接受監督。


            第六項的改變則凸顯了國家大力加強信用體系建設背景下,對社會組織等信用狀況的重視。


            4.細化了指導性目錄


            “征求意見稿”新《辦法》對于政府購買服務指導性目錄不僅有描述性要求:教育、文化、法律、衛生、體育、健康、養老等領域的基本公共服務事項,要逐步加大政府購買服務力度,推動提供主體多元化、提供方式多樣化;非基本公共服務事項,要擴大政府購買服務,引入競爭機制,推進市場化改革;政府新增或臨時性、階段性服務事項,適合采取市場化方式提供的,應當實行政府購買服務(第十五條)。而且還按分級分部門制定原則,列明了目錄內容,文件第十九條規定,除法律法規另有規定外,應當納入政府購買服務指導性目錄的公共服務事項包括但不限于:
           ?。ㄒ唬┗竟卜?。教育、就業、人才服務、社會救助、養老、扶貧濟困、優撫安置、殘疾人服務、食品藥品安全、醫療、公共衛生、人口和計劃生育、住房保障、科技推廣、文化、體育、公共安全、交通運輸、農業、水利、生態保護、環境治理、城市維護、公共信息等領域適合采取市場化方式提供的服務事項。
           ?。ǘ┥鐣芾硇苑?。社區治理、社會組織孵化培育、社會工作服務、法律援助、防災救災、人民調解、社區矯正、流動人口管理、安置幫教、志愿服務運營管理、公共公益宣傳等領域適合采取市場化方式提供的服務事項。
           ?。ㄈ┬袠I管理與協調性服務。行業規劃、行業調查、行業統計分析、行業職業資格和水平測試管理、行業規范、行業標準制修訂、行業投訴處理等領域適合采取市場化方式提供的服務事項。
           ?。ㄋ模┘夹g性服務。技術評審鑒定評估、檢驗檢疫檢測、監測服務、會計審計服務等領域適合采取市場化方式提供的服務事項。


            文件要求各級有關部門結合本地區、本部門實際對納入目錄的內容進行必要的進一步細化,使得各地政府購買服務項目可操作性大大增強。


            5.購買內容有了負面清單


            新《辦法》第二十二條規定禁止購買內容,不得作為政府購買服務的內容并列入指導性目錄:(一)不屬于政府職責范圍的服務事項;(二)應當由政府直接履職的行政管理性事項,包括但不限于行政決策、行政執行、行政監督等事項;(三)《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例規定的貨物和工程; (四)服務與工程打包的項目;(五)融資行為;(六)購買主體的人員聘用,屬于《勞務派遣暫行規定》規范的以勞務派遣方式用工,以及設置公益性崗位等事項;(七)由政府提供的效率效益明顯高于通過市場提供的服務事項;(八)法律法規規定的其他不得作為政府購買服務內容的事項。


            負面清單主要針對的是政府購買服務的購買主體,但對作為承接主體的社會組織來說也是一個警鐘,財政資金并不是都可以爭取的,社會組織應該做自己擅長的事情,而不能為了只為了資金去承接項目。


            6.嚴格預算管理


            相比舊辦法,新辦法用第四章一整章共5條詳細規范了政府購買公共服務項目的 預算管理,進一步明確了“先有預算、后購買服務”的大原則


            “征求意見稿”規定,各級財政部門在布置年度預算編制工作時,應當對政府購買服務支出管理工作提出明確要求。政府購買服務所需資金列入部門預算,從既有預算中統籌安排。購買主體在編報年度部門預算時,應當反映政府購買服務支出情況,需要履行政府采購規定程序的項目,應當同時按規定編報政府采購預算。實施政府購買服務的資金支付按照國庫集中支付制度有關規定執行。年度預算執行中,實施政府購買服務涉及預算調劑的,按照預算管理有關規定辦理。


            文件還明確了購買主體的預算支出測算采購人主體責任:應當充分發揮行業主管部門、行業組織和專業咨詢評估機構、專家等專業優勢,結合項目特點和相關經費預算,綜合物價、工資、稅費等因素,合理測算安排政府購買服務支出。(第二十六條)


            嚴格預算管理,對政府購買服務領域建立現代財政制度意義重大,可以有效控制支出,防范債務風險。


            7.強化了績效管理


            舊《辦法》用一章共191個字規定了績效和監督管理,而新《辦法》關于績效管理則單獨設置了一章,共7條850字,對績效管理的重視可見一斑。對于承接政府購買服務的社會組織來說,意味著在績效管理方面需要更重視、更投入。


            分析新《辦法》的規定,可以看到,在績效管理方面有以下一些趨勢:
            1、績效指標更明確更多。舊《辦法》明確提到的績效指標只有數量、質量和資金使用,新《辦法》增加了時效、成本、效益和服務對象滿意度等指標,并且要求在政府購買服務合同或購買公告中予以明確。
            2、績效評價更加強調數字化。新《辦法》明確提出,績效評價指標設定應當按照定量優先、簡便有效的原則實施。
            3、績效評價的次數更多。新《辦法》強調承接主體要定期對績效目標及指標實現程度進行跟蹤分析,并將績效執行監控結果報告購買主體。


            實施期結束后承接主體要開展績效自評,購買主體還要開展績效評價和履約驗收。購買服務的部門之外,財政部門還可以根據需要對資金和項目開展重點績效評價??偟膩碚f,政府購買服務的資金將實現效益最大化。社會組織承接了政府購買服務之后,績效目標劃分更細,指標更多,檢查更多,以數字論質量更多,需要投入精力無疑會大大增加。
           


            8.合同制之外,憑單制項目將增多

            舊《辦法》第十七條:購買主體應當按照政府采購法的有關規定,采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式確定承接主體。


            而新《辦法》增加規定,第三十一條明確憑單制項目承接主體確定方式:對于以憑單制形式實施的政府購買服務項目,購買主體應當通過依法依規設定資格條件或政府采購競爭擇優方式,確定不少于三家服務供應機構同時作為承接主體,并向符合條件的服務對象發放購買憑單,由服務對象自主選擇具體服務供應機構為其提供服務并以憑單支付。


            承接主體確定方式被分為了合同制項目和憑單式項目兩種。合同制項目基本上是和舊《辦法》的規定是一致的,憑單式項目則是新出現的。


            在新《辦法》起草說明中,財政部明確,實踐當中,部分地方探索實施了科技創新券、教育券、文化消費券等憑單制項目。在以憑單制形式實施的政府購買服務項目中,購買主體只是確定多家提供同類服務的機構,對服務供應機構的具體選擇權在消費者。消費者可以“用腳投票”,一般并無必要采取政府采購方式來確定承接主體。新《辦法》明確提出了憑單制項目承接主體確定方式,預示著今后這一類的政府購買服務項目會不斷出現,比如在為老服務、文化、教育、殘疾人事業等領域。


            “確定不少于三家服務供應機構同時作為承接主體”的規定,則表達了鼓勵競爭的態度,對社會組織來說,是機遇也是挑戰。 


            9.利用政府購買服務合同融資被正視


            新《辦法》第三十九條:【融資管理】承接主體利用政府購買服務合同向金融機構融資時,應當配合金融機構做好合規性管理,相關合同在購買內容和期限等方面應當符合政府購買服務有關法規制度規定,且不得含有購買主體對承接主體向金融機構融資的擔保條款。


            解讀:新《辦法》專門列出了一條對融資管理的規定,這是在此前關于政府購買服務的政策文件中沒有過的。雖然強調的是合規性管理,但從另一個角度來看,這無疑是對利用政府購買服務合同融資這一方式的肯定。


            此前,在廣東的部分地方,社工機構已經嘗試在政府購買服務資金沒有撥付的情況下,通過金融機構獲得貸款,以維持項目、機構運轉。


            新《辦法》是針對全國的,因此,各地都將可以光明正大地在這一方面進行探索了。社會組織的資金渠道將進一步拓寬。


            10.獲取政府購買服務信息的渠道更加清晰


            新《辦法》第五十六條明確了公開渠道:政府購買服務相關信息,應當由信息公開的責任主體在其門戶網站上公開,并同時在中國政府采購網(中國政府購買服務信息平臺)或其地方分網上公開。


            要參與政府購買服務必須知道項目信息才能及時參與招投標等,但舊《辦法》并沒有明確公開渠道,導致存在公開范圍較小、公開內容不夠具體全面等問題,不便于承接主體及時、充分了解項目信息和公平參與,也不利于社會各界對購買服務項目實施監督。


            三.媒體反響


            “征求意見稿”明確,公眾可以在2018年7月25日前,通過網絡或信函途徑提出意見和建議。社會各界對這個即將發布的文件普遍很感興趣,各大媒體紛紛發表消息和評論。


            《經濟日報》認為,新《辦法》明確負面清單,對政府購買服務內容作了全面、明確的禁止性規定,嚴禁以政府購買服務名義違法違規舉債融資。研究起草新《辦法》對進一步健全政府購買服務制度,加強和規范政府購買服務管理,積極有序推進政府購買服務改革意義重大。


            有媒體認為,當前政府購買服務工作中比較突出的一個問題是購買內容泛化,很多地方以政府購買服務名義違法違規舉債融資或用工,加劇了財政金融和人事管理等風險。2017年5月,財政部印發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》,嚴禁借政府購買服務名義變相舉債進行工程建設。


            鑒于當前一些地方實施的政府購買服務項目,在合同期限上超出了年度預算、中期財政規劃的安排,沒有據實足額安排購買資金,以及有的單位認為實行政府購買服務就意味著要新增財政支出等問題,新《辦法》明確,政府購買服務應當先有預算、后購買服務,購買主體不得將實施政府購買服務作為申請增加本單位預算支出的依據。購買主體應當做好購買服務支出與年度預算、中期財政規劃的銜接,確定購買服務項目時,應當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排。


            《每日經濟新聞》發表文章《政府購買服務管理辦法涵蓋教育養老等》 <http://www.jlasatellite.com/ll/rdsrx/3771787.html>,文章說,近年來政府購買服務對于提升殘疾人享受公共服務的滿意度作用顯著。例如,2017年,江西省九江市免費為800名城鄉殘疾人實施職業技能培訓,購買413個公益性崗位安置殘疾人就業,購買1334個農家書屋管理員崗位安置農村殘疾人就業。


            養老也成為各地投入政府購買資金的重要領域。青海省海東市投入政府購買養老服務資金6957萬元,已建成各類公辦養老服務機構28所,民辦養老機構3所,社區老年日間照料中心24所,醫養融合服務機構4所,農村互助幸福院755個。


            文章同時表示,政府購買服務不應該成為地方債務擴張的理由,此外,提供優質的公共服務也不應該成為無限擴大公共支出的理由。在當前政府債務壓力較大的情況下,隨著人力成本等因素上升,政府更應該規范購買服務,平衡價格和質量的關系,同時保持政府財政的可持續性。


            第一財經日報撰文《萬億級政府購買服務規則打補丁》 <http://www.jlasatellite.com/ll/rdsrx/3771786.html>,認為該文件將進一步規范政府購買服務行為,其中設立了政府購買服務內容負面清單,明確了法律規定的貨物、工程,服務與工程打包的項目,融資行為等不得作為政府購買服務的內容并列入指導性目錄。


            文章說,此次《辦法意見稿》明確,政府購買服務合同履行期限或項目實施期限一般為1年,最長為3年。承接主體利用政府購買服務合同向金融機構融資時,不得含有購買主體對承接主體向金融機構融資的擔保條款。

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            政府購買公共服務改革,作為供給側結構性改革的一個重要組成部分,在改革公共服務供給方式、提升公共服務供給能力方面意義重大,此次《政府購買服務管理辦法》的出臺,必將有效改善公共服務供給,有力推進現代財政建設,為有序推廣政府購買服務擘畫藍圖、形成規范。

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