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          引入社會投資 以PPP盤活更多優質資產形成良性循環

          作者:曹守同 整理 發布于:2017-07-10 08:15:04 來源:政府采購信息報/網

            政府采購信息報/網訊 國務院總理李克強7月5日主持召開國務院常務會議,部署整改審計查出的預算執行等問題,推動國家重大政策措施落地見效;聽取投融資體制改革進展匯報,要求發揮社會資本作用促進有效投資;確定進一步降低物流成本的措施,持續為企業減負助力經濟升級。


            會議指出,管好用好公共資金資源,對更好發揮積極財政政策效應、鞏固經濟穩中向好態勢、增進民生福祉,具有重要意義。


            會議指出,按照《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》,各地區、各部門持續推進投融資體制改革,取得積極成效。相關改革舉措激發了社會投資活力,有力促進了補短板、惠民生。


            會議要求,要進一步聚焦對投資主體的不合理束縛加大改革力度。
            一要繼續推進簡政放權、放管結合、優化服務改革,在“多證合一”、放寬社會領域投資等方面加快取得新突破。
            二要優化事中事后監管和全過程服務,以“企業網上告知+政府在線監測”取代準入審查。
            三要拿出更多優質資產,通過政府與社會資本合作模式引入各類投資,回收資金繼續用于新的基礎設施和公用事業建設,實現良性循環。引導政府出資的投資基金重點投向公共服務、脫貧攻堅、基礎設施等領域,加大對中國制造2025的支持。
            四要出臺進一步激發市場活力的法規政策,營造公平法治環境,對在國內注冊的內外資企業一視同仁,促進民間投資健康發展,增強對外資的吸引力。

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            為了貫徹落實李克強總理的指示精神,針對當前我國已實施PPP項目中新建項目多、存量項目少的問題,在深入研究、廣泛征求意見基礎上,國家發展改革委印發了《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》(以下簡稱《通知》),指導地方加快運用PPP模式、規范有序盤活基礎設施存量資產,形成投資良性循環。


            《通知》提出,經過長期投資建設,我國在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程等基礎設施領域形成了大量優質存量資產。積極推廣PPP模式,加大存量資產盤活力度、形成良性投資循環,有利于拓寬基礎設施建設資金來源,減輕地方政府債務負擔;有利于更好地吸引民間資本進入基礎設施領域;有利于吸引具有較強運營能力的社會資本,提高基礎設施項目運營效率;有利于推進國有企業混合所有制改革;有利于加快補齊基礎設施短板,推進供給側結構性改革。


            《通知》從分類實施、規范管理、加強協同合作等方面,提出了具體工作要求。同時,要求各地推薦本地區3-5個運用PPP模式盤活基礎設施存量資產效果好的項目,國家發展改革委將組織專家評審,并遴選若干示范項目加以推廣,供各地方學習借鑒。


            文件指出,對擬采取PPP模式的存量基礎設施項目,根據項目特點和具體情況,可通過轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、轉讓-擁有-運營(TOO)、委托運營、股權合作等多種方式,將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本。


            對已經采取PPP模式且政府方在項目公司中占有股份的存量基礎設施項目,可通過股權轉讓等方式,將政府方持有的股權部分或全部轉讓給項目的社會資本方或其他投資人。


            對在建的基礎設施項目,也可積極探索推進PPP模式,引入社會資本負責項目的投資、建設、運營和管理,減少項目前期推進困難等障礙,更好地吸引社會資本特別是民間資本進入。


            TOT,Transfer-Operate-Transfer(轉讓-運營-移交),是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司,并由其負責運營、維護和用戶服務,合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。


            ROT,Rehabilitate-Operate-Transfer(改建-運營-移交),是指政府在TOT模式的基礎上,增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。


            有評論指出,這并不是國務院首次要求TOT。早在PPP之初,國辦發〔2015〕42號《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》中即要求:


            化解地方政府性債務風險。積極運用轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)等方式,將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目,引入社會資本參與改造和運營,在征得債權人同意的前提下,將政府性債務轉換為非政府性債務,減輕地方政府的債務壓力,騰出資金用于重點民生項目建設。


            而早在2015年2月13日,財政部財建〔2015〕29號《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》中也提出:


            為緩解地方債務風險,當前重點推進符合條件的存量項目按PPP模式改造。對地方政府自建自管的存量項目,可優先考慮按照PPP模式轉型;對企業已是投資運營主體的存量項目,可按照PPP模式改造。


            TOT模式對于盤活政府存量資產、促進政府轉型、促進民間投資有較大意義,得到國家層面力推。由于是存量項目,完工風險和市場風險小,也符合銀行的風險偏好。


            評論認為,在87號文嚴控政府債務后,地方政府錢緊,TOT這一國務院力推的融資模式,值得各地政府注意。


            不過,各地在ROT、TOT之前,仍然需要做好“物有所值”等前期論證,合理估值,并加強轉讓后的運營監管,避免公眾利益受損,畢竟,政府的資產就是人民的資產。


            以下是國家發改委文件原文


            國家發展改革委關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知
            發改投資〔2017〕1266號


            各省、自治區、直轄市及計劃單列市發展改革委,新疆生產建設兵團發展改革委:


            按照黨中央、國務院工作部署,我委會同相關部門加快推廣政府和社會資本合作(PPP)模式,取得了較好成效,在加強基礎設施建設、促進民間投資等方面發揮了積極作用。但是,已實施PPP項目中新建項目多、存量項目少,不利于盤活存量資產、提高基礎設施運營效率。根據《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)等文件精神,為更好運用PPP模式盤活基礎設施存量資產、形成良性投資循環,現就有關事項通知如下。


            一、充分認識運用PPP模式盤活基礎設施存量資產的重要意義


            改革開放以來,經過長期投資建設,我國在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程等基礎設施領域形成了大量優質存量資產。積極推廣PPP模式,加大存量基礎設施盤活力度、形成良性投資循環,有利于拓寬基礎設施建設資金來源,減輕地方政府債務負擔;有利于化解民營企業融資能力不足問題,更好地吸引民間資本進入基礎設施領域,豐富民營企業投資方式;有利于吸引具有較強運營能力的社會資本,提高基礎設施項目運營效率,降低運營成本;有利于推進國有企業混合所有制改革,促進各種所有制經濟共同發展;有利于加快補齊基礎設施短板,推進供給側結構性改革。


            二、分類實施,規范有序盤活基礎設施存量資產


            各地要根據當地實際情況和項目特點,積極探索、大膽創新,靈活運用PPP模式,規范有序盤活基礎設施存量資產。要精心編制項目實施方案,做好項目聯審,提高決策水平。涉及新增投資建設的,應依法依規履行投資管理程序。項目決策后,應通過公開招標等競爭性方式公平擇優選擇具有相應運營能力和管理經驗的社會資本方作為合作伙伴。項目運營期間,實施機構要加強績效評價,切實提升運營效率。


            對擬采取PPP模式的存量基礎設施項目,根據項目特點和具體情況,可通過轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、轉讓-擁有-運營(TOO)、委托運營、股權合作等多種方式,將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本。


            對已經采取PPP模式且政府方在項目公司中占有股份的存量基礎設施項目,可通過股權轉讓等方式,將政府方持有的股權部分或全部轉讓給項目的社會資本方或其他投資人。


            對在建的基礎設施項目,也可積極探索推進PPP模式,引入社會資本負責項目的投資、建設、運營和管理,減少項目前期推進困難等障礙,更好地吸引社會資本特別是民間資本進入。


            運用PPP模式盤活基礎設施存量資產,要在符合國有資產管理等相關法律法規制度的前提下,解放思想、勇于創新,優先推出邊界條件明確、商業模式清晰、現金流穩定的優質存量資產,提升社會資本參與的積極性。支持社會資本方創新運營管理模式,充分挖掘項目的商業價值,在確保公共利益的前提下,提高合理投資回報水平。


            三、規范管理,實現投資良性循環


            運用PPP模式盤活基礎設施存量資產回收的資金,除按規定用于必要的職工安置、債權債務處置等支出外,應主要用于新的基礎設施和公用事業建設,重點支持補短板項目,形成新的優質資產。對再投資形成的新優質資產,條件成熟時可再次運用PPP模式盤活,引入社會資本方參與運營和管理。由此實現以PPP模式盤活優質存量資產,轉讓所得用于新建基礎設施和公用事業項目,通過再投資形成新優質資產的良性循環。


            運用PPP模式盤活基礎設施存量資產時,要規范與社會資本方的合作行為,嚴禁利用PPP模式違法違規變相舉債。


            四、加強協同合作,保障基礎設施存量資產盤活工作順利實施


            建立基礎設施存量資產盤活協同工作機制,強化組織領導和統籌協調。各地發展改革部門要按照政府統一部署和職責分工,主動與行業管理、國有資產管理、財稅、國土、環保、人力資源社會保障等部門加強銜接,形成合力,共同推進運用PPP模式盤活基礎設施存量資產工作。


            在運用PPP模式盤活基礎設施存量資產時,要做好盡職調查、清產核資等前期工作,合理確定國有資產公允價值,既要防止國有資產流失,也要保障社會資本方合法權益。積極推動相關事業單位和國有企業改制工作,努力解決國有產權核實與界定、債權債務處理、人員分流安置等問題,保障基礎設施存量資產盤活工作順利開展。


            對采用PPP模式盤活存量資產的基礎設施項目,支持通過資產證券化、發行PPP項目專項債券等方式開展市場化融資,提高資產流動性,拓寬資金來源,吸引更多社會資本以不同方式參與。


            五、總結經驗,發揮示范項目的引領帶動作用


            各省級發展改革委要對本地區運用PPP模式盤活基礎設施存量資產的工作情況進行全面梳理,及時總結經驗,改進完善相關制度,推進工作順利開展。要篩選出操作規范、成效明顯、經驗可復制可推廣的項目,加大宣傳力度,發揮示范作用。


            請各省級發展改革委推薦本地區3-5個運用PPP模式盤活基礎設施存量資產效果好的項目,于2017年8月4日前報我委(相關要求詳見附件)。我委將從中遴選若干示范項目,組織推廣。

           

            國家發展改革委
            2017年7月3日

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