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          政府采購理論探索-政府采購信息網

          內部結算審計不宜作為政府采購項目結算審計

          作者:張宏 發布于:2020-08-20 11:55:57 來源:商丘市公安局
            摘要:針對一些單位政府采購項目結算以內部審計結算結果為依據,作者對照法律規定、結合政策要求和現實情況進行分析,論證了內部結算審計作為政府采購項目結算依據不符合社會經濟發展方向和法規要求。審計部門對政府采購的監督應該加強,關鍵是在政府采購項目采購建設過程的事前、事中、事后監督、評價,監督政府采購當事人依法依規辦理政府采購事項。
           
            主題詞:內部審計政府采購項目結算依據不合時宜
           
            一些地方個別單位要求政府采購項目支付前必須由內部審計部門進行結算審計,并將審計結果作為政府采購項目(包括信息化項目)支付的前提條件和結算依據,本人認為這種做法值得商榷,有不妥之處,這樣的內部結算審計不合時宜。
           
            一、內部結算審計作為政府采購項目結算依據缺少法律依據。目前,國家層面沒有任何法律法規規定政府采購項目履行合同,將內部審計部門結算審計結果作為支付的必要條件和支付依據,改變按采購法規、合同法規簽訂的合同,沒有法律依據。內部審計的職能作用就是對部門單位業務活動進行監督,促使業務工作合法合規,促進經濟狀況的改善、經濟效益的提高?!秾徲嬍痍P于內部審計工作的規定》第四章審計結果運用第十八條規定,對審計發現的問題和提出的建議,被審計單位應及時整改,而不是代替主體責任部門履行其職責。政府部門的法治理念是法無授權不可為,有個別單位內部發文要求這樣做,單位內部文件不足以對抗合同法規、采購法規。
           
            二、貨物項目結算不同于建設工程項目。一是政府采購項目和招標的建設工程項目采購適用的法律不同。貨物項目(包括信息化項目)屬于政府采購項目,政府采購項目采購建設依據《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《采購法》等相關法規,達到招標標準的建設工程項目依據《中華人民共和國招標投標法》等法規采購建設。
           
            二是建設工程項目結算審計有明確的法規依據?!吨腥A人民共和國審計法》(以下簡稱《審計法》)第二十三條規定:審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況進行監督和決算進行審計監督。財政部(81號令)《基本建設財務規則》第三十七條規定:對基本建設項目竣工財務決算實行先審核、后批復的辦法,可以委托預算評審機構或者有專業能力的社會中介機構進行審核。審計署、財政部等六部委聯合印發的《建設項目審計處理暫行規定》第十四條規定:工程價款結算中多記少計的工程款應予調整。建設單位與施工單位應當按照審計決定書作出的審計決定依法核實結算。一些地方人大政府分別出臺政府投資項目審計相關規定,對建設項目結算(決算)審計作出了規定,政府投資建設項目是指全部或部分使用財政性質資金進行的、用于公益性或公共基礎設施建設項目。財政部(81號令)《基本建設財務規則》明確基本建設是指以新增工程效益或者擴大生產能力為主要目的的新建、續建、遷建、大型維修改造工程及相關工作。
           
            三是建設工程項目結算審計有明確的規范和標準,我國工程建設項目的建設與管理已形成了一個較為完整的計價體系,住房和城鄉建設部《建設工程工程量清單計價規范》有明確的工程計價規則,每季度有關主管部門發布材差計算的基數審計標準,使得按實結算的材料在審計其價差時有審計依據。
           
            四是建設工程結算審計有審計的必要。工程項目造價控制是一個由投資決策、設計、施工、竣工等建設程序各個階段全過程的控制。由于工程建設的時間跨度周期長,受自然條件和客觀因素的影響大,導致項目的實際情況和設計圖紙相比會發生一些變化,或者由于設計錯誤,必須對圖紙進行修改,這些最終往往表現為設計變更,施工中如發生設計變更,將對工程進度和造價產生很大的影響,所以審計結算尤為重要。審計機關可以就建設項目的結算委托有資質的社會中介機構和內部審計部門進行審計。
           
            三、政府采購項目結算審計作為結算支付的依據不符合社會發展方向和政策要求。全面深化改革,構建新型國家治理體系,落實“放管服”政策,優化政府采購營商環境,降低政府采購交易成本,激發市場主體活力和創造力是主旋律,為此,國務院辦公廳專門印發《全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議重點任務工作方案的通知》(國辦發【2019】39號)等一系列文件,推進全面深化行政管理體制改革、轉變政府職能和政府職能方式創新。國務院多次要求清理不利于社會經濟發展、影響營商環境的做法和文件。內部結算審計作為政府采購項目支付的前提條件和依據,在時間上延誤支付,某些單位政府采購項目驗收后面進行結算審計,結算審計長達一兩個月,影響了資金支付,不利于資金的盤活,影響企業發展;在交易費用上增加了交易成本,某些內部審計部門將結算審計委托給社會機構,社會審計機構收取一定的服務費,要么采購人直接分擔該項目費用,要么合同供應商支付該費用,不管怎樣,“羊毛出在羊身上”,增加了交易成本。
           
            為促進社會經濟發展,保障中小企業利益,《保障中小企業款項支付條例》(國務院第728號)規定:機關、事業單位從中小企業采購貨物、工程、服務,應當自貨物、工程、服務交付之日30個工作日內支付款型;合同另有規定的,付款期限最長不得超過60日。不得強制要求以審計機關的審計結果作為結算依據。如果再以內部審計結算報告作為合同款支付的必要條件和依據就是一種違規行為。某些同志會認為利用該《條例》中“其合同另有約定或法律、行政法規另有規定的除外”的規定,在簽訂合同時約定以結算審計結果為結算依據。問題是以結算審計為結算依據要有法規依據和實際必要,本文已論述基建工程項目確有依據和必要,我們應理解本規定深刻含義,要為促進經濟發展服務,為優化營商環境服務,而不是鉆法規的空子,更不能將該《條例》例外規定理解為將審計結算作為政府采購項目結算依據的授權。
           
            四、貨物項目結算審計不具備增審減的因素和條件。政府采購貨物項目是按照《政府采購法》規定的程序進行招標采購,依據采購法規、合同法規、簽訂合同,政府采購合同適用合同法規,同時,由于政府采購還具有維護公共利益、加強財政支出管理、抑制腐敗等功效,政府采購合同又不完全等同于一般民事合同,《政府采購法》對政府采購合同的簽訂、履行也作了相關規定,在規范合同方面,《政府采購法》是特別法,依據法律適用的一般原理,特別法優于一般法,所以關于政府采購合同的法律適用,《政府采購法》有規定的應執行《政府采購法》規定?!墩少彿ā返谖迨粭l第一款規定:政府采購合同的雙方當事人不得擅自變更、中止或者終止合同。但政府采購合同繼續履行將損害國家利益和社會公共利益的,雙方當事人應當變更、中止或者終止合同。政府采購合同是依據采購文件確定的事項簽訂,采購人和供應商應當嚴格按照合同的規定履行合同義務,雙方當事人任何一方都不得擅自變更、中止或者終止合同,也不得通過協商變更、中止或者終止合同。采購人或者供應商違反《政府采購法》關于合同的規定應當承擔相應的法律責任。所以簽訂的政府采購合同必然履行合同,按合同約定的產品數量、型號、金額進行供貨建設、支付,不存在審增審減的問題,項目追加也是要執行補交合同,達不到合同要求必然進行整改,如果未按合同執行進行深增審減是對違法合同的縱容。
           
            五、政府采購項目結算審計沒有操作規范。鑒于政府采購項目結算審計作為結算依據沒有法規依據,也沒有審計標準和規范,審計操作不規范,隨意性強,有的是由內部審計機構直接審計,有的是委托社會機構審計,作為結算依據的結算審計無法規依據,談何委托,“皮之不存,毛將焉附”,再者委托什么樣的評審機構,委托工程造價公司,那么貨物項目怎么評審審計,委托會計事務所,資金還未支付,評審什么,評審機構資質是什么,誰去認定?在實際審計過程中,個別審計部門以顯示“權威”和“地位”,在原簽訂合同數額的基礎上進行隨意審減,沒有依據、理由,審計結論不能令人信服,由于采購人具有強勢地位,供應商敢怒不敢言,有的供應商千方百計協調評審人員少審減,甚至行賄評審人員,造成新的不必要的亂象出現。有人認為供應商執行合同不到位怎么不能審減,確實在合同執行過程中有的供應商個別產品沒有供貨或者供貨改變品牌型號,合同執行不到位應于以糾正和整改,必須讓采購人和供應商回到執行合同的軌道上來,如果合同執行逾期了,那就按合同約定予以賠償,本質上還是執行合同的問題。
           
            六、將結算審計作為政府采購項目結算依據和支付前提是一種違反內部審計準則的行為。《內部審計基本準則》第二條規定:內部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動,它通過運用系統、規范的方法,審查和評價組織的業務活動,內部控制和風險管理的適當性和有效性,以促進組織完善治理、增加價值和宏觀目標。第六條規定:內部審計機構和內部審計人員不得負責被審計單位的業務活動、內部審計控制和風險管理的決策和執行。將內部結算審計結果作為政府采購項目結算依據和支付前提,而不是依據中標結果、合同進行支付,就是內部審計部門參與承辦了相關職能部門具體業務,是越俎代庖的行為,違反了《內部審計基本規則》,如果供應商就此起訴的話,內部審計部門將處于被動地位。內部審計部門應該對單位資金使用管理一切流向進行審計監督,但不應去決定承辦一切資金使用。
           
            七、信息系統審計不代表信息化項目內部結算審計就可以作為信息化項目結算依據。《內部審計具體準則(第28號)-信息系統審計》中明確了內部審計部門對信息系統開展審計的職責任務,從信息系統計劃、研發、實施、到運行維護各個環節進行審查評價,對信息系統及其業務應用的完整、效能、安全性進行檢測、評估和控制,以確認預訂的業務目標得以實現。但信息系統審計并不意味著信息化項目內部結算審計就可以作為結算依據,信息化項目也是政府采購貨物項目,屬于政府采購法規約束范圍,《內部審計具體準則第28號-信息系統審計》中明確定義:“信息系統審計是指由內部審計機構及人員對信息系統及其相關的信息技術內部控制和流程開展的一系列綜合檢查、評價與報告活動”。
           
            內部結算審計作為政府采購項目的結算依據和資金支付的前提條件不合時宜,那么是不是政府采購項目不需要審計監督,恰恰相反,審計監督政府采購工作還應加強。
           
            第一,加強對政府采購的審計監督,是法律賦予審計機關的職責,也是審計機關應當履行的義務?!恫少彿ā返诹藯l規定,審計機關應當對政府采購進行審計監督?!?a href=http://www.jlasatellite.com/ll/rcjd/2539167.html target=_blank class=infotextkey>政府采購法實施條例》第六十五條規定:審計機關在依法對政府采購活動實施監督過程中,發現采購當事人有違法行為的,應當及時通報財政部門?!秾徲嫹ā芬幎ǎ簢鴦赵焊鞑块T和地方各級人民政府及其各部門的財政收支,國有的金融機構和企業事業組織的財務收支,以及其他應當接受審計的財政收支、財務收支都應依法接受審計監督?!秲炔繉徲嫽緶蕜t》第十五條規定:內部審計人員應當深入了解被審計單位的情況,審查和評價業務活動、內部控制和風險管理的適當性和有效性。因此,無論是從采購主體還是資金性質來看,政府采購都應當接受審計監督。
           
            第二,審計部門對政府采購進行審計監督應當是全方位的監督。審計機關和內部審計部門,既可以對采購人政府采購預算執行情況進行審計監督,也可以對政府采購項目實行專項審計。在監督對象上,除了對采購人、集中采購機構實施審計監督外,審計部門還可以對集中采購機構以外的采購代理機構、供應商實施審計監督。在監督的時間節點上,審計部門對政府采購活動的全過程進行審計監督,通過事前審計,對政府采購立項預算與計劃編制和執行情況進行監督,審計政府采購項目立項依據、建設的必要性;通過事中審計,對政府采購方式與程序的執行情況、政府采購合同的履行與驗收情況同步跟蹤審計,對招標采購合同簽訂的合法性、規范性進行監督,特別是內部審計部門在項目建設驗收時同步參與監督,確保項目按合同約定進行供貨,確保建設標準符合合同要求,建設驗收時同步跟蹤審計更高效、快捷、省時,起到的監督作用更大,能夠及時監督糾正合同當事人偏離合同的錯誤行為;通過事后審計,在資金完成支付后或者合同主要款項完成質保金(尾款)支付前還可以對項目的結算情況進行審計,對項目資金是否違規支付、及時支付等情況進行監督。
           
            第三,審計部門要督促整改審計發現的問題。審計部門在監督審計過程中發現不按合同執行的行為,要及時糾正、責令整改,要求按合同執行,采購人、采購代理機構和供應商,在采購活動中存在違法行為,應當及時通報財政部門,應由財政部門責令改正,或者依法規追究相關法律責任和行政責任。
           
            參考書目:
           
            1、《現代采購管理》(上海財經大學出版社劉荔娟王周歡主編)
           
            2、《審計項目實施與管理》(鄭州大學出版社萬名山吳華松主編)
           
            3、《建設項目工程全過程咨詢指南》(中國建筑工業出版社陳金海、陳曼文、楊遠哲、林慶主編)
           
            4、《中華人民共和國政府采購法實施條例釋義》(財政部國庫司、條法司、政府采購管理辦公室、國務院法制辦公室、財政司編著)
           
            5、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法解讀》(經濟科學出版社岳小川著)
           
            6、《內部審計學》(經濟科學出版社葉陳云主編)

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