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          從政采角度看如何科學核算預算執行率

          作者:雪飛揚 發布于:2020-06-16 17:39:04 來源:政府采購信息報
            財政部近日印發《項目支出績效評價管理辦法》(以下簡稱《辦法》),全面規范財政部門、預算部門和單位績效評價工作?!掇k法》是對《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預〔2011〕285號)的修訂,修訂突出解決“績效評價結果應用軟約束”等問題,是貫徹落實《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》關于“實現績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤”的重要舉措。
           
            《辦法》著重增強績效評價結果約束力,一是健全評價結果反饋制度和整改責任制,二是建立評價結果掛鉤機制,三是完善評價結果公開機制?!掇k法》規定,績效評價結果應與預算安排、政策調整、改進管理實質性掛鉤,體現獎優罰劣和激勵相容導向。原則上,評價等級為優、良的,根據情況予以支持;評價等級為中、差的,根據情況核減預算。
           
            可以預見,《辦法》的實施將會對部門預算管理工作產生深刻的影響。其中,作為績效考核中最直觀、最易于量化的“預算執行率”,其重要程度將會更加凸顯。近年來“庫款規模偏高”“財政資金長期睡大覺”等輿論此起彼伏,“預算執行率”由于其可量化、便于計算,且能夠比較直觀地反映資金的使用進度,逐漸成為了財政管理中一項重要的考核指標。那么,如何計算“預算執行率”,才能科學反映預算執行進度等情況呢?筆者有幾點思考,供大家探討。
           
            明確預算執行率計算方法
           
            《辦法》附件2提供了《項目支出績效評價指標體系框架(參考)》,其中將項目支出行為分成了決策、過程、產出、效益四個部分,或者說是四個階段,分別設置了評分指標。
           
            其中,“過程”中資金管理方面提出了兩個量化指標,一個是資金到位率,一個是預算執行率。
           
            資金到位率是指實際到位資金與預算資金的比率,用以反映和考核資金落實情況對項目實施的總體保障程度。
           
            預算執行率是指,項目預算資金是否按照計劃執行,用以反映或考核項目預算執行情況。
           
            預算執行率=(實際支出資金/實際到位資金)×100%。實際支出資金是指一定時期(本年度或項目期)內項目實際撥付的資金。實際到位資金是指一定時期(本年度或項目期)內落實到具體項目的資金。
           
            設置預算執行率的意義
           
            預算執行率這一指標設置的目的,在于反映資金的使用效率、使用進程,從政府采購的角度來看,購買性支出,合同一旦簽訂,其對應的預算理應算作已經執行,而不應該將支付金額作為預算執行率的分子。實踐中,購買性支出合同通常需分期付款,對于數額較大的合同,支付行為往往跨年進行。支付需一定周期,將“支付金額”作為“預算執行率”的分子,不僅無法準確反映預算執行進度,反而帶來很多新的問題。
           
            部門預算中批復的項目支出,經過預算評審、項目庫入庫篩選等環節,其任務目標明確、完整,理論上講是不可分割的、獨立的工作任務,這樣的“項目支出”通常是一個獨立完整的“采購項目”,可以直接組織采購活動。但由于預算管理的復雜性,對于涵蓋多個任務目標的“項目支出”,政府采購管理實踐中允許將“項目支出”分解為“采購項目”。這樣的背景下,為了提高“預算執行率”,部分預算單位刻意將“預算項目”拆分為幾個采購項目,以便于這幾個采購項目同時啟動采購活動、簽訂合同,從而保證每單采購合同都能盡快支付第一階段款項,以此來確保較高的“預算執行率”,有的單位甚至在采購合同簽訂后第二天即支付第一階段款項,更有甚者直接申請辦理第二階段款項,對于采購合同中約定的付款條件,如乙方是否已交付階段性成果,質量如何,驗收與否等,都被忽略或簡化。
           
            上述做法,不僅破壞了政府采購合同分階段付款確保財政資金使用效益的初衷,還違反了預算管理中不得隨意調整項目內容、不得隨意調整類款項類別的有關規定。
           
            如何科學核算預算執行率
           
            如何科學核算項目支出中的“預算執行率”,應回歸“預算執行率”的本意,準確反映預算的執行效率、使用進程,具體是:使用采購合同金額作為“預算執行率”計算中的分子,而非支付金額。
           
            一是符合政府采購屬于預算執行環節的內在邏輯。政府采購屬于預算執行環節,預算的準確性、嚴肅性以及預算內容的既定性對政府采購而言,具有深刻的現實意義。首先,預算金額對于采購項目來講是“憲法”,是底線,采購活動中供應商報價如果超過預算是應被廢標的。其次,預算金額大小決定是否實施政府采購,決定采購項目的采購方式,超過一定數額是強制進行公開招標的。再次,預算項目的內容是固定的,是為完成某項工作任務而設立的,不宜隨意拆分、調整,這種既定性為開展政府采購活動提供了基礎和規范。最后,預算的嚴肅性更是打擊無預算采購、超預算采購、隨意調劑預算內容等現實問題的重要保障。
           
            預算是政府采購的基石,其嚴肅性、準確性、既定性是政府采購順利開展的前提,也是開展政府采購活動的內在要求。預算應當是“嚴肅的、完整的、既定的”,不能因為“庫款偏高”這樣的輿論壓力,使用分子為支付金額的“預算執行率”,從而導致預算被刻意分解。
           
            二是有利于揭示“庫款偏高”的真實原因。使用“合同金額”做為“預算執行率”的分子,恰恰能夠揭示“庫款偏高”的真實原因,因為使用“支付金額”作為分子計算出的“預算執行率”偏低是有管理用意的,政府采購合同分階段撥款是政府部門參與市場、作為甲方防控風險的重要手段,也是政府部門應有的權益。同時,保留“支付金額/預算金額” 這一指標,更名為“庫款撥付率”,雙指標衡量,同時兼顧預算績效考核、政府采購管理和國庫管理的需要。
           
            三是符合政府會計權責發生制改革的方向。政府采購是政府與市場的直接接觸,是政府會計必須面對的一部分重要內容。眾所周知,政府合同簽訂后支付是分階段進行的,會計賬也是以支付金額記賬的。但是,大家都認可政府采購合同簽訂即意味著該筆合同的總額就應當被確認為支出。因此,使用合同金額作為“預算執行率”的分子正符合當下政府會計進行的權責發生制改革的方向。

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