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          政府采購理論探索-政府采購信息網

          公共資源交易如何實現有形場所無形規則的統一?

          作者:倪劍龍 發布于:2017-06-23 16:33:12 來源:
                   根據公共資源交易市場發展歷史和未來的發展趨勢,公共資源交易市場發展必然經歷三個階段:一是建立階段,從無形到有形;二是整合階段,從分散到集中;三是統一階段,從有形到無形與有形的完美結合與統一。有業界專家將這種完美結合視為公共資源交易平臺發展的生態整合。

          有形整合

          前些年,各地在公共資源交易平臺建設運行和監督管理中暴露出不少突出問題,如各類交易市場分散設立、重復建設;交易市場亂收費,市場主體負擔重;交易服務、管理和監督職責不清,監管缺位、越位和錯位現象不同程度存在。這些問題制約了公共資源交易市場的健康有序發展,加劇了地方保護和市場分割,因此建立規范統一的公共資源交易平臺成為必然趨勢。

          橫向物理整合

          對于有形整合,不管從橫向還是縱向角度出發,最理想的整合模式,應當是橫向上物理整合場所,縱向上化學整合規則,其中,橫向物理整合應注重因地制宜,縱向化學整合規則是關鍵。

          各地方通過購買服務或其他方式,將分散在本地區的各類交易集中到一個場所,相當于建立一個統一的市場,然后大家都到這里來交易。

          優點:既不改變原有交易模式和交易習慣、交易制度,又不影響原監管部門的監督權、執法權,就是換一個地方交易而已。以一個通俗例子來說明,就是大家原先是各自在家里吃飯,現在集中到一個地方吃飯,但飯還是從自己家里帶來的,還是各自吃各自的。因此相對來說,橫向物理整合的阻力相對要小一些。

          缺點:新增機構及人員,增加財政負擔,違背機構精減原則。

          縱向化學整合

          李克強總理曾給制度建設開出三張清單,即“權力清單”、“責任清單”、“負面清單”,這一“捆綁政府的手,放開市場的腿”的舉措,厘清了政府和市場的界限,詳解了簡政放權的改革思路??v向上實行化學整合,就是通過改革,消除市場交易壁壘,統一交易規則,降低交易成本,優化競爭環境。

          那么,既然上文談到,橫向物理整合可能造成機構膨脹、增加財政負擔,那能不能橫向化學整合呢?從現狀來看,很難,主要表現在以下兩個方面的難點。

          一是,法律上有障礙

          政府采購中心為例,現有法律、行政法規中并沒有政府采購中心的說法,但從相關的文件中均可以看出,政府采購中心就是法律意義上的集采機構,如國務院辦公廳在《中央國家機關全面推行政府采購制度實施方案》(國辦發[2002]53號)中明確規定:“設立中央國家機關政府采購中心,接受委托組織實施中央國家機關集中采購目錄中的項目采購。該中心為財政全額撥款的事業單位,由國務院辦公廳委托國務院機關事務管理局管理。其主要職責是:受中央國家機關各部門、各單位委托,制定集中采購的具體操作方案并組織實施;直接組織招標投標活動;根據各部門委托的權限簽訂或組織簽訂采購合同并督促合同履行;制定集中采購內部操作規程;負責各部門集中采購操作業務人員的培訓;接受各部門委托,代理中央國家機關集中采購目錄以外項目的采購;辦理其他采購事務。”中央機構編制委員會辦公室《關于國務院機關事務管理局成立中央國家機關政府采購中心的批復》(中央編辦復字[2002]163號)也明確,國務院辦公廳委托國管局管理中央國家機關采購中心的黨務、人事工作,采購中心業務相對獨立,接受財政部等有關部門的監督。無論是《政府采購法》還是《政府采購法實施條例》均反復強調集采機構的獨立法人地位,因此,就算是將政府采購中心合并到公共資源交易中心,其實質仍然只是合署辦公,政府采購中心獨立法人地位不變,要想保持政府采購中心相對獨立的法人地位,那么無論是人員編制還是行政管理,均應當保持相對獨立,那也就意味著化學整合失去了意義。

          二是,制度上有缺陷

          無論是現有的土地交易中心,還是產權交易中心,均具備一定的行政監督和管理職能,要實現整合,首先就得將原有的行政監督職能和管理職能進行剝離,因此“化學整合”不能是公共資源交易場所的簡單物理“位移”,而是將分布在各個行政監督部門管轄范圍內的與“交易”有關的活動通過化學的方法“萃取”出來,突破了原有的行政管理框架,而打破原來的行政管理體制恰恰是改期中最大的阻力。

          有形與無形統一

          隨著互聯網技術的發展,中國的招標采購進入了“互聯網+”時代,封閉式的有形場所無法適應時代發展的需要,于是《電子招投標辦法》應運而生,通過電子交易平臺,公共服務平臺、行政監督平臺的互聯互通,開啟了從有形市場到無形市場的新篇章。

          一是,有形市場為無形市場提供信息服務。

          《電子招投標辦法》第四十三條 設區的市級以上人民政府發展改革部門會同有關部門,按照政府主導、共建共享、公益服務的原則,推動建立本地區統一的電子招標投標公共服務平臺,為電子招標投標交易平臺、招標投標活動當事人、社會公眾和行政監督部門、監察機關提供信息服務。

          二是,有形市場為無形市場交易提供評標服務。

          《電子招投標辦法》第三十三條 電子評標應當在有效監控和保密的環境下在線進行。

          根據國家規定應當進入依法設立的招標投標交易場所的招標項目,評標委員會成員應當在依法設立的招標投標交易場所登錄招標項目所使用的電子招標投標交易平臺進行評標。

          三是,無形市場是有形市場的延伸。

          如果把每一個交易項目比作在公路上跑的汽車,那么交易場所就是每一條公路,眾所周知,公路修得再寬,它也得堵車,因為路的發展速度永遠跟不上汽車的增加速度。因此有形市場建設是存在一定的發展障礙的,因此,無形市場作為有形市場手足的延長,一定程度上彌補了有形市場建設的不足。

          四是,無形市場消除有形市場的貿易壁壘。

          “市場本無形。”目前我國證券交易幾乎不存在場所交易,但是不得不說,在現實公共資源交易中,很多地方要求強制進場交易,部分地方制定強制進場交易目錄,少數地方在交易市場中實行地區封鎖和行業保護、違規干預市場主體活動。李克強總理指出:“對于公權來說,法無授權即禁止;對于私權來說,法無禁止即自由。”因而,制定進場交易目錄,法律授權是基本前提。從目前來看,任何一部法律都沒有賦予特定部門通過行政手段設置市場圍欄、強制進場交易的權力。在缺乏法理依據、沒有法律授權的情況下隨意妄為,與依法行政、建設法治型政府的中央精神逆向而行,是不可取的。

          場所應只是一個載體。如果這種載體能夠被替代,則意味著不是必要的。隨著電子化技術的發展及交易規則的改進,對場所的要求必將逐步弱化,直至取消。

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