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          PFI(政府購買服務的私人融資計劃模式)

          作者:曹守同 整理 發布于:2016-11-23 16:24:45 來源:網絡

            PFI(Private Finance Initiative 政府購買服務的私人融資計劃模式),英文原意為“私人融資活動”,在我國被譯為“民間主動融資”,是英國政府于1992年提出的具有英國特色的PPP運作方式,在一些西方發達國家逐步興起的一種新的基礎設施投資、建設和運營管理模式。


            一.簡介


            PFI是對BOT項目融資的優化,指政府部門根據社會對基礎設施的需求,提出需要建設的項目,通過招投標,由獲得特許權的私營部門進行公共基礎設施項目的建設與運營,并在特許期(通常為30年左右)結束時將所經營的項目完好地、無債務地歸還政府,而私營部門則從政府部門或接受服務方收取費用以回收成本的項目融資方式。


            二.特點


            雖然PFI來源于BOT,也涉及項目的“建設—經營—轉讓”問題,但作為一種獨立的融資方式,與BOT相比具有以下幾個特點:


            1.項目主體單一。PFI的項目主體通常為本國民營企業的組合,體現出民營資金的力量。而BOT模式的項目主體則為非政府機構,既可以是本國私營企業,也可以是外國公司,所以,PFI模式的項目主體較BOT模式單一。


            2.項目管理方式開放。PFI模式對項目實施開放式管理,首先,對于項目建設方案,政府部門僅根據社會需求提出若干備選方案,最終方案則在談判過程中通過與私人企業協商確定;BOT模式則事先由政府確定方案,再進行招標談判。其次,對于項目所在地的土地提供方式及以后的運營收益分配或政府補貼額度等,都要綜合當時政府和私人企業的財力、預計的項目效益及合同期限等多種因素而定,不同于BOT模式對這些問題事先都有框架性的文件規定,如:土地在BOT模式中是由政府無償提供的,無需談判,而在PFI模式中,一般都需要政府對最低收益等做出實質性的擔保。所以,PFI模式比BOT模式有更大的靈活性。


            3.實行全面的代理制。PFI模式實行全面的代理制,這也是與BOT模式的不同之處。作為項目開發主體,BOT公司通常自身就具有開發能力,僅把調查和設計等前期工作和建設、運營中的部分工作委托給有關的專業機構。而PFI公司通常自身并不具有開發能力,在項目開發過程中,廣泛的應用各種代理關系,而且這些代理關系通常在投標書和合同中即加以明確,以確保項目開發安全。


            4.合同期滿后項目運營權的處理方式靈活。PFI模式在合同期滿后,如果私人企業通過正常經營未達到合同規定的收益,則可以繼續擁有或通過續租的方式獲得運營權,這是在前期合同談判中需要明確的;而BOT模式則明確規定,在特許權期滿后,所建資產將無償地交給政府擁有和管理。


            根據資金回收方式的不同,PFI項目通??梢詣澐譃槿缦氯悾?1)向公共部門提供服務型(Services Sold to the Public Sector)。即私營部門結成企業聯合體,進行項目的設計、建設、資金籌措和運營,而政府部門則在私營部門對基礎設施的運營期間,根據基礎設施的使用情況或影子價格向私營部門支付費用。(2)收取費用的自立型(Financially free-Standing Projects)。即私營企業進行設施的設計、建設、資金籌措和運營,向設施使用者收取費用,以回收成本,在合同期滿后,將設施完好地、無債務地轉交給公共部門。這種方式與BOT的運作模式基本相同。(3)合營企業型(Joint Ventures)。即對于特殊項目的開發,由政府進行部分投資,而項目的建設仍由私營部門進行,資金回收方式以及其他有關事項由雙方在合同中規定,這類項目在日本也被稱為“官民協同項目”。


            三.英國特色

            PFI出臺(加入)使得PPP江湖更加混亂,使得PPP、BOT、CONCESSION、BT之間的關系更復雜了,要談PFI,同樣要從PFI歷史談起,要知道PFI的來龍去脈。


            英國保守黨政府的財政大臣Norman Lamont在他的1992 Autumn Statement宣布PFI,目的是通過長期的合同安排將私營部門資源(資金和管理經驗)引入基礎設施及公共服務部門。在PFI模式下,由私營部門融資建造基礎設施,基礎設施建成后由私營部門負責25年或30年運營提供公共服務,由用戶付費或者政府付費。政府通過PFI模式,保證公共服務的提供更有效率及更省費用。二十年來,公私伙伴關系在英國取得了巨大的成功,在英國大多數公私合伙項目采取的私人融資項目(PFI)來進行的。英國在同私人部門以伙伴合作提供公共基礎及服務及體制創新方面一直保持著引導者(領先)地位。


            PFI特點。英國特色的PFI模式將政府的關注點從基礎設施本身轉移到了公共服務本身(有別于發展中國家使用BOT模式吸引外資最終要取得基礎設施所有權),英國政府追求的是物有所值(value for money),直接購買服務而對直接運營基礎設施不再感興趣!中國地方政府對直接經營工程資產還是情有獨鐘,樂此不疲,政府觀念不轉變的話,民營資金進入基礎設施、公益項目都是空談。正是由于長達25到30年特許期間(Concession Period)將公共部門的關注點從基礎設施本身轉移到了公共服務本身,這個轉變是英國特色PFI項目的基本特點。PFI模式有融資一環,但是PFI還有長達數十年的運營。


            PFI同BOT關系。國內有許多人不清楚PFI同BOT的同或不同(關注點不同),以為BOT同PFI是兩種不同的融資模式從而將PFI同BOT并列,僅僅從邏輯上講就是錯誤的。筆者認為,PFI 模式同廣義BOT模式相當(相同),換句話講,廣義BOT同PFI沒有本質區別,PFI同狹義的PPP概念相當。如果硬要比較 BOT與PFI區別,筆者認為,第一個區別是BOT更強調運營期結束后資產的移交(物質文明),PFI則更強調公共服務的提供(精神文明)。第二個區別BOT是發展中國家的提法,一個是英國的提法而已。第三個區別,PFI就是BOT 2.0。英國的DBFO模式同BOT模式是一樣的,但是英國的PFI則同DBFO不同了,為什么?因為英國人關注點從項目(物)本身轉移到公共服務的提供,是升級版的BOT,PFI就是BOT 2.0。中國的專家還在BOT 1.0階段。


            PFI適用范圍。英國特色的PFI在許多行業都得到廣泛的運用。在“用戶最終付費項目”比如公路或橋梁上使用,在“政府購買服務項目”比如為老人提供住宿及日常照顧服務及監獄的設計融資建造運營都可以采取PFI模式,處于“用戶最終付費項目”及“政府購買服務項目”之間的項目可以由公共部門和私營部門組成“聯營體”,這種項目合同對公私要求就更高,合同結構更復雜。


            PFI同PPP關系。在英國語境,PFI和PPP內涵和外延是不同的。英國財政部在他們的網站及Infrastructure procurement:delivering long-term value 中給PPP下了個定義:PPPs are arrangements typified by joint working between the public and private sectors。In their broadest sense they can cover all types of collaboration across the private-public sector interface involving collaborative working together and risk sharing to deliver policies,services and infrastructure(公私伙伴關系是公共部門同私人部門聯合一起工作的安排。從廣義上講,任何公共部門同私人部門協助來實現政策、提供服務及基礎設施均是公私伙伴關系)。英國財政部發布的《公私伙伴關系——政府的舉措》(Public-Private Partnerships: The Government’s Approach)從三個方面解釋了PPP:“在國有行業中引入私人部門所有制;鼓勵私人投資行為,根據這一計劃,公共部門通過合同長期購買產品或服務,利用私人部門的管理技術優勢,同時受益于私人的財力支持以鞏固公共項目;擴大政府服務的出售范圍,從而利用私人部門的專業技術和財力開發政府資產的商業潛能。”。


            英國PPP最主要的模式是PFI,PFI概念是在PPP概念之下,換句話講,PPP包含PFI。從邏輯角度而言,PPP涵蓋了PFI,PFI是PPP的一部分或PFI是PPP模式一種。PPP是一個全集,PFI是PPP這個全集的一個子集。除了使用PFI這種公私合伙模式外,英國還有其他的公私合伙模式(廣義PPP)包括比如外包 (outsourcing),私有化(privatisation),公私組成聯營體(Joint Venture between private and public), 政府所有承包商運營(GOCO)。在英國,設計施工(DB)也是PPP,設計施工(DB)一體化的總承包模式已經被英國人認為屬于“傳統”或“常規”模式。


            筆者要強調的是,廣義PPP同狹義PPP(PFI)還是有區別的:此輪中國政府要主導推動的是狹義的PPP(等同于英國的PFI/PF2)。FIDIC在中國是有相當影響力的,FIDIC認為(雖然筆者認為不客觀也不懂中國歷史),中國和韓國也在采取英國特色PFI,且中國PFI才剛剛起步,同世界上起步早的國家還有一定距離。筆者認為,在中國無論是廣義的PPP抑或是狹義的PPP,無論是過去的BOT抑或是現在PPP/PFI,我們一直在做(實踐),做了幾百年了,故宮這個偉大工程,設計建筑維護運營了幾百年了。


            PF2是PFI升級版。PFI還沒有弄的太明白,PF2又襲來了。2012年12月5日,英國財政部(HM Treasury)公布“關于公私伙伴關系新模式”(A New Approach  to Public Private Partnerships)政策文件(英文簡稱:PF2 Policy) 和“私人融資(2)標準化合同指引”(Standardisation of PF2 Contracts(Draft))(英文簡稱:PF2 Guidance)。PF2 Guidance 代替了2007年發布的私人融資項目指引(PFI guidance)的“私人融資項目標準化合同指引第四版”(Standardisation of PFI Contracts Version 4,SoPC 4)。用PF2替代了之前的PFI。在“Standardisation of PF2 Contracts(Draft)”中同樣明確PF2是PPP模式之一。PF2的公布是對英國基礎設施采購方式的一次重大變革。按照PFI就是BOT 2.0的觀點,PF2則是BOT 3.O。


            PFI是“最佳實踐”。英國特色的PFI模式在全球得到推廣,特別是在英聯邦國家,比如新西蘭、澳大利亞、加拿大、南非,在歐洲也得到廣泛應用,亞洲國家比如韓國,日本包括印度,也是學習英國特色PFI。為什么?因為英國特色PFI是“最佳實踐”?,F在以大陸法系英美法系劃界是只見森林不見樹木。


            四、英國特色PFI標準合同文本


            英國特色PFI項目是如何運作的?英國特色PFI項目是嚴格按照PFI系列文件運作的,特別是英國PFI標準化合同。英國出版PFI標準化合同的初衷或者目的,從第一版到第四版,現在到PFI升級版PF2,是一以貫之的,沒有變化。首先,促進對標準PFI項目可能遭遇主要風險的共同理解;其次,在同樣項目上保持定價及條款的一貫;第三,降低協商談判的時間和成本,PFI標準合同指引提供給項目參與方所能遵從的標準條款,盡量降低需要協商的范圍。


            1999年7月英國財政部頒布了《PFI合同標準化》第一版,對公私合伙主要問題作出規定。PFI合同明確了公共部門及私人部門風險分擔的標準模式、原則、主要合同條款,保證公共部門購買到合格服務,最終達到資金價值最大化(deliver best value for money)。2002年9月及2004年4月分別頒布了第二版及第三版,2007 年3月由英國財政部頒布《PFI合同標準化》第四版。2012年12月出臺“PF2合同標準化”(Standardisation of PF2 Contracts(Draft)),PFI升級為PF2。


            五、英國特色PPP模式之PFI操作步驟


            PFI項目在公共部門授予私營部門PFI項目合同前操作步驟如下:
            1、建立商業需要(Establish business needs)。主要研究公共服務內容及擬提供公共服務的方式。
            2、批準方案(Appraise options)
            3、商業案例參考項目(Business case and reference project, market sounding)
            4、建立項目團隊(Create project team)
            5、公告(Official Journal of the European Community notice)
            6、決定選擇運作者標準(Decide tactics for selecting operators)
            7、資格預審(Prequalification)
            8、準備短名單(Prepare shortlist)
            9、初步批準的再回顧(Revisit and refine original appraisal)
            10、邀請短名單上的公司協商(Invite firms to negotiations)
            11、同投標人談判(Negotiate with bidders)
            12、優先投標人的選擇(Select preferred bidder)
            13、授予合同(Award of contract)

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