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          政府采購國際視野-政府采購信息網

          英國的政府采購實踐

          作者:張鑒均 王平 發布于:2015-02-05 19:00:58 來源:政府采購信息報

             英國是世界上最早誕生政府采購機制的國家。從1782年成立國家文具公用局起,英國政府采購史已超過200年,按不同發展階段可劃分為四個時期:一是萌芽階段,以提供公共產品為主要職責,奠定公平競爭原則;二是迅速成長階段,擴大政府采購的范圍并確定其作為宏觀調控手段影響國家經濟、社會生活,此時英國政府采購在數量上大幅提升并形成了一系列制度、政策的積累;三是范圍擴大階段,面向世界開放市場,下放權力給地方政府及社會團體;四是現代化階段,出臺包含綠色政府采購、擴大"物有所值"內涵、與小企業跨部門合作、電子采購等一系列政策。

            政府采購的關鍵原則和法律基礎

            物有所值是英國政府采購所遵循的核心原則。物有所值原則是指在購買貨物、服務或工程的整個期間,用最少的花費使質量和效率均達到最高,進而實現價值的最大化。實現價值最大化的過程不完全體現在所購產品的價格,還要考慮整個周期的花費。以買東西為例,不是說這件東西花了100元還是200元,而是從整個生命周期的成本來衡量這件東西的價值,這時候"物有所值"才會充分體現出來。

            英國政府采購的核心規則和法規均來源于歐盟的一些具體規定。英國作為歐盟的一個成員國,要向歐盟其他成員國開放政府采購市場。歐盟的有關競爭政策和國家援助等諸多事項都是將歐盟成員國內部看作為一個市場來對待,其中,政府采購就是歐盟的一項重要內容。

            公共部門購買所需產品必須圍繞一個公開、公正的競爭投標程序,防范腐敗并實現物有所值。英國對此也很重視,并積極采取措施促進市場競爭,通過充分競爭來獲得理想的結果,這也是歐盟所推崇的一個理念。除此之外,平等對待也是一項重要原則,一方面是防止國別歧視,另一方面是圍繞公共部門的支出向所有有資質的競標者(包括中小企業)開放,而不是只面向部分企業或者被選定的企業開放。也就是說不只考慮企業規模的大小,或者企業已取得的業績,有一些中小企業,雖然規模不大,但是依然能夠為社會貢獻出巨大的力量,所以更好的利用好中小企業,對實現經濟有效增長和達到政府采購物有所值的目標可以起到重要的作用。

            有關公共部門合同的歐盟指令,賦予公用事業部門更為靈活的機制。英國現用的政府采購法律法規與歐盟相比,嚴格意義上沒有太大的區別,尤其在中央政府層面上。歐盟現用的兩個指令"公共合同指令"(2004/18/EC)、"公用事業指令"(2004/17/EC)都是2004年制定的,公布之后英國將其轉為國內的《2006年公共合同法規》和《2006年公用事業單位合同法規》,從2006年1月31日開始生效。有一件事情很有意思,英國是由英格蘭、蘇格蘭、威爾士以及北愛爾蘭四部分組成,蘇格蘭雖然是英國的一部分,但是涉及政府采購其并不在英國所涵蓋范圍內,因為蘇格蘭制定了單獨的政府采購法律及規定。與英國實施的法律法規相比,蘇格蘭的政府采購法規略有不同,但在內容上并沒有本質的區別。另外,法規約束之外的合同仍受到更廣泛的歐盟對透明度的義務要求,同時歐盟剛剛出臺新的指令。

            公共采購在英國政策中的角色

            2012年/2013年,英國公共部門在貨物和服務中采購支出為2300億英鎊,政府采購在提供政府所有的政策過程中扮演著重要的角色。英國政府采購的盤子很大,在經濟中所占的比重以及影響力也很大,因此英國政府將一些政策融入政府采購的過程,并將政府采購視作一個有效的載體和工具,來推行政府的其他政策,也就是將政府采購視作實現政府經濟政治目標的一個重要的工具。值得一提的是,在英國,政府采購并不能承載政府政策的所有內容,政府制定的一系列政策不可能僅通過政府采購單一的渠道來實現。舉一個簡單的例子,政府部門可以制定一些相關政策來解決因為外國購房者增多所導致的英國倫敦市民買不到或買不起房子的問題。例如,對外國人在當地買房設置一些阻礙因素,政府部門可以提高外國人的房屋購置稅。政府還可以針對有的人買不到房,而有的人買了房卻不入住的矛盾,對空置房屋單獨征稅,或者對空置房屋附加一些單獨的收費。不管選擇哪種方法,政府制定政策以后,政府采購在其中究竟扮演怎樣的角色?政府采購部門應該做好哪些工作,哪些工作可以外包出去?可以確定的是,政府的政策隨著時間的變化而在不斷改變,其對公共采購的影響和要求也隨之變化。

            誰是"合同當局"

            政府采購一個重要的問題是政府采購受約束的群體是誰,英國用"contracting authority (合同當局)"表示,即誰有資質或誰受政府采購法律法規的約束,它的主體范圍是什么。合同當局除了包括國家、區域或地方行政當局,還包括依照公共法律管制的主體。這些主體應滿足以下幾個條件:一是為滿足公共利益的特殊目的而建,而不具有行業或商業角色;二是有法人資格;三是受到另一個合同當局全部或大部分資助,或受到這些政府機構的監督,或其行政、管理或監督委員會中超過一半以上的成員是由另一個合同當局任命的。此義務通過分包合同或在某種情況下通過法律也可以傳遞給私人部門。例如,英國的一些大學一般都屬于政府投資設立的機構,因此受英國《政府采購法》的約束。當然這些大學也隨時在發生著變化,有的大學主動提出不再需要政府的資助,變成了私立院?;蛘邤U大了私人投資的范圍,這樣也就不再受《政府采購法》的約束了。理論上講,私人機構不受《政府采購法》的約束,但如果其所做的事情符合上述合同當局的條件,依然會受到政府采購法的約束,包括分包的合同或私人機構做了一件由政府特別指定而其他同類機構無法從事的工作等,這樣就會造成一個私人機構受《政府采購法》約束的情況。

            財務門檻價

            門檻價是各歐盟成員國采購項目是否適用歐盟公共采購指令的限額標準,公共工程合同、公共貨物合同具有不同的門檻價。歐盟委員會每兩年會對門檻價進行修改。從2014年1月1日開始適用的門檻價為:服務和貨物合同,對大多數英國中央政府主體而言合同價值超過11.1676萬英鎊,地方當局或其他主題的合同價值超過17.2514萬英鎊;工程合同價值超過432.2012萬英鎊。上述金額同歐盟的門檻價要求是完全一致的,只不過是把歐元折換成英鎊而已。

            超過門檻價的采購項目需要在歐盟范圍內發布招標公告,并按指令規定程序進行采購。而低于門檻價的采購項目,則無需受制于歐盟公共采購指令繁冗的程序,但仍適用于歐盟政府采購的總體原則約束。

            英國雖然有自己的法規,但實際內容和歐盟基本一致。對那些適用于英國政府采購法規要求的合同而言,有一整套嚴格的程序,例如合同機會必須在歐盟范圍內進行公告,適用嚴格的程序,嚴重限制合同當局與投標人進行協商的能力。合同必須在對照事先公布的客觀標準進行評估之后才能授予,這樣就會避免引起事后不必要的紛爭。合同當局在任何時候都必須遵循透明度、平等對待和非歧視原則,WTO最核心的理念也是這三個原則。合同授予后協商空間或范圍變化與地會很小。

            英國的政府采購流程

            按照英國政府采購法規的要求,政府采購流程包括:開放流程、限制流程、競爭對話流程、協商流程(有公告)、協商流程(無公告)或直接授予合同。這些流程對歐盟法規方面都是一致的。

            總體來看,英國政府采購流程包括如下內容:公告、資格預審、尋求采購商、開展對話或協商、投標人提交投標文件、投標評估、授予決定、靜止期和完成合同。其中一項很重要的內容,合同授予的決定之后還有一個靜止期,也就是說合同決定做出來之后要放一段時間,大家隨時可以提出異議,然后再來完成這個合同。

            在英國政府采購中,當投標者受到不公平對待或合法權益受到侵害時,可以積極尋求救濟。如果對招標過程持有爭議,受到侵害的投標者能夠通過以下幾個方面尋求救濟:一是投標期間,尋求擱置有爭議的決定或行動,或要求公共機構修改文件;二是采取措施防止授予合同;三是尋求對由于違反采購規定而造成的損失予以賠償;四是在特殊情況下放棄已結案的合同;五是向歐盟委員會投訴。歐盟委員會可以采取一些被動或主動辦法:一是可以主動或在收到投訴后展開調查;二是可以將英國訴至歐洲公平法院。但一般情況下,為投標人提供救濟的困難還是很大的。

            公共采購在地方層面的實踐

            英國在中央層面有關政府采購的一些規定,與歐盟的規定相比并沒有明顯的區別。筆者通過研究地方的一些規定,發現地方政府總體均受歐盟指令或英國法規的約束,《1999年地方政府法案》迫使地方政府努力實現"最佳價值"。最佳價值當局的總體責任是"做出安排,確保其功能發揮作用時能夠持續改進,同時綜合考慮到經濟、效率和效益。"另外,地方在制訂政府采購的規則、政策、游戲規則的時候,遵循其"合同議事程序(csos)",它們構成當地政府采購活動的憲章。地方政府可以在歐盟指令的一般法律框架和英國國家規定下,根據當地條件,自行制定內部規則、解釋和政策。

            英國倫敦圍繞貨物或服務有不同的門檻價格,相對應的其采用的對待方式也不同。超過歐盟門檻價的嚴格按照歐盟的程序來做,低于歐盟門檻價的另算。超過歐盟門檻價的合同涉及AB兩部分內容,按照歐盟指令的要求,A部分屬于政府采購所關心的內容,B部分則屬那些僅限于當地的服務,如教育、醫療、法律、娛樂等不會引起其它國家太大關注的服務,盡管歐盟的相應的法規原則對B部分依然是適用的。由倫敦的案例可以看出,低于2000英鎊的小額采購可以由采購官員自行裁量,2001至2萬鎊的采購至少要有三家公司參與競標,2萬至10萬的項目則涉及詢價、報價、招標的過程。

            主要承包商

            在英國地方當局政府采購的實踐中,經常會涉及主要承包商問題。以IT服務業為例,地方當局通常會將當地的IT服務業外包出去,并非包給所有人而是僅指定了幾家大的服務提供商。如果有其他企業或中小企業想加入進來,必須先找到指定的幾家服務商,然后成為他們的二級服務供應商,甚至是三級服務供應商等。如此一來,承包商就可能處于壟斷地位,但是由于其本身是私人企業,它們并不受政府采購的約束,但是其又享有這種特殊的地位,所以很矛盾,這是一個值得大家探討的問題。

            另外,英國地方政府是如何落實執行當地的政府采購的?以北愛爾蘭為例,由圖表可以看出,在遵循歐盟委員會法律法規及相關原則以及英國政府自己的法規之外,北愛爾蘭成立了自己的政府采購執行委員會,主要負責其公共采購的政策和立法框架,下面有一個理事局,具體職責是開發北愛爾蘭采購政策,下面還有專門的采購專家部門和中心來執行政府采購的具體事項。這些下面的機構均是專業的人員,嚴格按照政策要求,來從事具體的采購活動。

            英國國有企業的采購

            英國的國有企業名稱非常復雜,國有企業(SOE)一詞在英國很少見,常見的有政府所有企業(GOC)、全民所有企業(POC)和非政府部門公共機構(NDPB)等。英國的國有企業也沒有統一的國家注冊。英國的政府采購體系是屬于半中央的體系。中央政府實體在WTO《政府采購協定》的附件1,附錄1中列出了,但是英國在附件1、附錄2中沒有列出其次級中央政府實體部門。我們落實英國的國有企業的一條途徑是通過英國的《自由信息法案2000》。該法案提到全民所有企業包括三種類別:一是皇家所有;二是屬于更廣泛的公共部門;三是屬于皇家和更廣泛的公共部門所有。在這三類名下的企業可以視為屬于政府采購約束的實體。另外,如前所述,有一些私營的部門由于扮演某種特定的角色可能變身成一個國有企業性質的實體,那么它們也需要按照國有企業的背景來對待。還有,那些花費公共資金的非合同當局實體也應該視同于國有企業。

            現以英國廣播公司的采購為例。英國廣播公司(BBC)是一家典型的國有企業,其采購行為受英國政府采購法規的約束。如圖表所示,BBC公司執行董事會通過其財務董事來管理相關采購事項。采購團隊由首席采購官和高級管理團隊組成,下面有專門的采購團隊和支持團隊。但是這個采購團隊并非是業主,而是側重于中央集體采購,這樣進行談判時影響力比較大,可以利用塊頭大來壓低采購成本。業主部門是不同的業務部門,由他們來決定所要購買的產品及購買的時間,但是采購活動可以通過這些采購專業團隊來進行,這樣就可以從談判的影響力、價格、交貨等方面來做一些更好的安排。

            總體來說英國國有企業的政府采購有幾個主要特征,一是政府所有的公司或國有企業,或依照公法的主體必須符合歐盟指令和英國法規對其采購活動的要求;二是英國國有企業的采購實踐與地方政府的采購實踐大致相似,在遵循政府法規的同時具有一定的靈活性;三是采購活動遵循物有所值、符合目的、效率和效益最大化、指定人員、程序明確、"最具經濟優勢的投標"、廣泛采用電子采購和風險控制等要素;四是大多數的英國國有企業都在采購過程中納入了可持續發展、企業社會職責和最佳實踐等承諾。

            可持續性融入公共采購

            歐盟在2001年發表"解釋性通知",要求成員國在政府采購流程中綜合考慮環境因素;2003年建議成員國開發《更綠色的公共采購國家行動計劃》。英國2005年通過《可持續發展戰略--確保未來》,旨在保持其在可持續性政府采購領域的歐盟領導者地位。具體設定的目標為:一是有助于按照中央政府資產所定目標實現減少碳減排、能源和水的消耗、廢物產生和回收;二是有助于保護生物多樣性;三是不使用不可持續或非法木材及木材制品。英國在可持續發展方面很想作為歐盟的領導者,在歐盟相關法律的設立和自身實踐方面也扮演著很重要的角色政府商務辦公室(OGC)一直扮演著開發政策、將可持續性納入中央各級政府機構日常實踐的推動者角色。該機構于2011年改組為內閣辦公室效率與改革組。

            英國地方當局也出臺了多種可持續發展的目標,通過可承付的社會、經濟和環境目標,在其所有服務的管理和交付中促進可持續發展,造福所有人。具體舉措包括:減少能源的使用;考慮終身成本;將保障風險最小化;創建平等和多樣化的供應鏈;對環境的損害最小化等。要想獲得政府采購,供應商必須滿足可持續發展方面的要求--環境可持續性、碳管理、平等和多樣性、弱勢群體保障、道德采購、中小企業參與、健康和安全等。

            特別注意的是可持續發展在某種程度上有可能會對企業造成一種新的貿易壁壘,目前可持續發展多數內容還屬于自愿型的,如果變成強迫型,也就是說企業如果達不到可持續發展的目標,在環境、碳減排或弱勢群體的幫助、中小企業的參與程度等方面做的不夠就沒有參加政府采購的資格,這在一定程度上就變成了一種新的市場準入壁壘。這從另一方面也顯示了政府采購對市場的導向性影響,從而有助于推動政府政策目標的落實。

            使中小企業更易介入公共采購

            中小企業是英國經濟增長的重要引擎:在英國的480萬家企業中中小企業占99.9%;私營部門創造了超過1400萬的工作機會,同時也是創新和降低成本的來源。英國的目標是大力推動中小企業參與政府采購過程,因為現在中小企業的參與程度很低。保守黨和勞工民主黨聯合政府在其2010年入閣宣言中承諾促進中小企業采購,其目標是到2015年政府支出中有25%是與中小企業進行的合作。

            為了使中小企業更易介入公共采購,英國政府主要采取以下措施:一是使用立法對低價值合同廢除使用資格預審問卷;二是再設計采購流程中考慮中小企業;三是在單一門戶網站中就可以看到合同機會;四是確保小公司在供應商鏈下獲得快速付款條款,受到公平對待。

            政府商務辦公室在2011年同"小企業署"聯合公布面向中小企業的《中小企業參加政府采購招投標指南》。在地方層面,地方政府往往有更強的動力來促進中小企業發展,因為中小企業能帶動當地經濟的發展。但也要看到,目前歐盟其他主要國家中小企業參與政府采購活動的水平在35%至42%之間,未來增長目標為50%。與此相比,英國尚處于較低的水平。

            王平博士點評

            英國的政府采購的投訴案子開始很少,他們在歐盟的指令介入英國的法律從2006年開始,一開始每年發生一到三個案子,到現在每年十二到十五個左右,但是相比于歐盟其他成員國,比如奧地利、北歐每年在一千個左右,英國是比較少的。一是英國政府采購比較透明,采購人員比較專業。二是在英國的訴訟成本太高,英國律師太貴。三是英國的政府采購辦公室在政府部門不停變化,起初在財政部下面,然后變為內閣辦公室下面,但是不管劃到哪個部門,都是由一個部門負責總體規劃。

            就集中采購而言,從政府采購法規建設開始,就強調集中采購,認為集中采購可以達到規模效益,當然在實際操作過程中也出現了這樣那樣的問題,許多使用機關對集中采購不是很滿意。對英國來講,從近幾年才剛剛達到一個共識,認為集中采購是一個好事情。不光在英國范圍內,在歐盟最近的改革也將集中采購作為中心的內容。英國2014年4月份將財政部下面的集中采購機構真正統一化了,原來是沒有硬性要求的。所謂的硬性要求是從2014年四月份起,大部分的政府部門通過集中采購進行通用商品采購。采購單位不需要采購一般通用的商品,一般通用商品或服務比如汽車保險交給集中采購機構,而采購單位只要專注于本部門所需的特殊產品或服務,自己去分散采購,這些與我們國家集采目錄的分類可能有所不同,是不是合理需要有關人士做相關研究。

            政府部門的通用商品實現集中采購需要分步走,現在已經有四五個政府部門已經加入,理想狀態是明年再有四五個單位加進來,逐漸把整個中央層級的政府部門全部放在集中采購的平臺。

            英國政府采購很重要的一個是公私合營的問題,保守黨在最近上臺前想取消所有的公私合營(ppp)模式,上臺選舉時做過承諾。這是因為數據顯示不是所有的公私合營都對公共利益有利。 但是上臺后他又回到原來的位置,公私合營有其合理性關鍵的問題是怎樣操作,關鍵是兩點:一是要保證整體上物有所值;二是公方的長期負債要在資產負債表上得到真實的體現。英國政府從2013年開始進行的公私合營改進(PF2)要求參加進來的私人供應商不能全依賴銀行貸款進行投資,因為如果全拿銀行貸款金融成本就會成倍增加,所以必須私方要自己投一部分錢進去,這樣就會縮小銀行貸款的比例,進而政府要付的賬單就不會很高,這就是所謂的PF2從去年開始改革的中心的內容。下一步,不管是地方部門還是中央部門都要對政府購買服務或公私合營綜合考慮, 慎重衡量其利弊得失,不要一哄而上。我們要認識到公私合營(在使用私方投資的情況下)政府部門本來就是在"寅吃卯糧, 按揭買房",最后付出的代價是要高于政府直接投資的。因此,在與私方談判時要確保公共利益,不論在短期還是長期,都得到了應有的保障。英國的經驗,即增大私方自有資金占總投資的比重以節省融資成本,降低公方的賬單是值得借鑒的。我國在推動政府采購的公私合營時要有前瞻性。因為合同周期很長 (英國一般25年左右),我們要對子孫后代負責。(本報記者崔衛衛據WTO政府采購協定國際研討會錄音整理。張鑒鈞,普華永道會計師事務所高級咨詢顧問;王平博士,英國諾丁漢大學政府采購研究中心副主任。)

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