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          聯合國《采購指南》修訂版6.1-第二章《采購組織》

          作者:網絡轉載 發布于:2020-08-13 17:14:29 來源:政府采購信息網
          聯合國《采購指南》修訂版6.1-第二章《采購組織》

          (全文請點擊:聯合國《采購指南》修訂版6.1

             2 采購組織
            
            2.1 采購過程概述
            
            2.1.1 采購的定義
            
            聯合國項目事務署財務報告準則第1.02條將采購界定為通過從聯合國系統組織以外的任何來源購買、租用、租賃或交換而獲得財產、廠房和/或設備、貨物、工程或服務。為進行采購而采取的行動被定義為采購活動,其包括下文第2.1.2節概述的10個步驟。
            
            根據聯合國項目事務署業務大綱(OI)的工程合同,工程是指與基礎設施的建造、重建、拆除、修理或翻新有關的所有活動,例如場地準備、挖掘、安裝、建造、設備或材料的安裝、裝飾和裝修,以及與建造有關的服務,例如勘探鉆井、測繪、衛星攝影、地震調查和類似的服務。需要注意的是,雖然采購貨物、服務和工程的大部分采購程序是相同的,應使用具體的程序、招標文件和工程合同。這些將在整個指南中適當地突出顯示。如果采購官員對是否在貨物/服務或工程中使用招標/合同模板有任何疑問,必須在開始采購之前向聯合國項目事務署總部采購組(PG)和基礎設施和項目管理小組(IPMG)提出。
            
            可持續采購被定義為那些將要求、規范和標準整合在一起的活動,這些活動符合并有利于環境保護,支持社會進步和經濟發展,即通過尋求資源利用效率,提高產品和服務的質量,并最終優化成本(注:高級別委員會管理(HLCM)采購網于2009年2月在維也納會議上通過《可持續采購聲明》)。請參閱第15.2節,以了解關于可持續采購的更多詳情,包括其執行規定。在手冊中相關的地方嵌入了其他指南。
            
            就本指南而言,除非特別提及,“采購”一詞僅限于從供應商承包的商業活動,不包括受聯合國項目事務署其他立法文書管轄的下列活動:
            
            ■ 個體合同商的選擇與管理:《個體合同商協議》(ICA)是聯合國項目事務署的一項法律文書,用于聘用非工作人員的個人服務。請參閱由《人員和變更小組》(PCG)管理的個體合同商協議政策和程序。注:通過本《采購指南》規定的程序與個人簽訂合同的唯一例外是購買或租賃不動產,以及任何其他必須咨詢聯合國項目事務署總部采購組(PG)的情形;
            
            ■ 贈款:通過贈款支持協議與受贈人簽訂的協議。受贈人通常是一個非政府、社區或基層組織,“贈款支持”是向一個組織提供資金,以直接執行項目活動。請參閱基礎設施和項目管理小組(IPMG)發布的業務大綱(OI)贈款支持和對執行伙伴的其他形式的資金支持,并在需要時咨詢綜合實踐建議和支持(IPAS)部門采購經理(PMI),以獲得相關建議;
            
            ■ 跨機構協定:為執行活動向聯合國機構或從聯合國機構收到資金的安排。請參閱業務大綱(IO)對執行伙伴的贈款支持和其他形式的資金支持。
            
            ■ 伙伴關系:指聯合國項目事務署與聯合國項目事務署項目或活動的資金來源、聯合國項目事務署項目/活動援助受援國或與聯合國項目事務署合作開展未來或正在進行的活動/項目的實體之間的安排,不包括與涉及采購活動的實體的關系。與合作伙伴的約定通常包括:框架協議、約定協議、協作協議、團隊合作或聯合提案協議等。詳情請參閱由伙伴關系和聯絡組(PLG)發布的聯合國項目事務署合作伙伴業務指南(OD)管理和由此產生的協議。
            
            2.1.2 采購過程概述
            
            聯合國項目事務署的標準采購程序包括十個步驟,可分為三類:預采購、采購中和采購后。
            
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            按照第1.1.3節中的結構,本指南第4章至第13章詳細介紹每個步驟。
            
            2.2 組織單位的職責和采購過程中的關鍵角色
            
            采購框架的業務指南(OD)確定了以下關鍵組織單位和角色:
            
            ■ 執行首席采購官(ECPO)-總干事已將對聯合國項目事務署采購活動的全面監督權下放給執行首席采購官,執行首席采購官的職能已指定給副總干事。執行首席采購官可將部分權力進一步下放給聯合國項目事務署相關人員,以確保聯合國項目事務署采購活動的效力和效率;
            
            ■ 采購組(PG)-接受干事的領導,對下列事項負責:
            
              ■ 闡明聯合國項目事務署采購的戰略、政策立場和創新解決辦法;
            
              ■ 使本組織的采購工作透明、負責和高效,以便執行本組織的業務戰略;
            
              ■ 建立和維護采購活動的指令、程序、過程、控制機制和支持性指導;
            
              ■ 確保負責執行聯合國項目事務署業務的單位遵守上述指令、程序和工具,實現預期成果,如果沒有,則評估原因并做出任何必要的改變;
            
              ■ 通過適當的系統和報告,使聯合國項目事務署采購活動能夠實現運作和管理監督;
            
              ■ 支持確定和發展向合作伙伴和客戶提供采購服務的機會,并確保提供服務的適當方式;
            
              ■ 加強采購從業人員的知識、技能和職業發展,包括制定內部和外部認證標準;
            
              ■ 就人員的技能、教育和經驗提供指導,為招聘和登記采購提供便利;
            
              ■ 維持在采購方面持有授權(DOA)證書的聯合國項目事務署人員名單。
            
              ■ 建立申訴機制,處理來自或針對供應商的投訴;
            
              ■ 建立供應商注冊和背景調查/盡職調查的要求;
            
              ■ 成立供應商審查委員會(VRC)秘書處,進一步執行業務大綱(OI)關于供應商制裁的規定;
            
              ■ 指定采購審核員。
            
            ■ 采購授權-執行首席采購官應為每個業務單位指定一名或多名人員作為采購活動的負責人,并應確立負責人的權力和責任。詳情見下文第2.5節“采購授權”。
            
            ■ 合同和財產委員會(CPC)-進一步參考財務條例和規則第117.01(c)條,總干事設立了總部合同和財產委員會(HQCPC),就采購和其他活動向經濟合作伙伴提供書面意見,并授權經濟合作伙伴在區域辦事處設立當地合同和財產委員會(LCPC),向地區干事提供書面意見。有關合同和財產委員會(CPC)的更多詳細信息,包括審查范圍和貨幣門檻,請參閱第9章。
            
            除此之外,以下單位和角色在執行采購過程中也很重要:
            
            ■ 綜合實踐建議和支持(IPAS)-在共享服務中心(SSC)下設立該部門的目的是為其所覆蓋實體的業務提供服務,主要是為應對日常執行挑戰提供咨詢和解決辦法。該單位還作為一種機制,確定為滿足實現需要在管理和交付實踐中可引進政策和過程改進的領域。綜合實踐建議和支持(IPAS)部門在以下管理和交付實踐中提供支持和建議:財務、人力資源、法律、采購、行政、項目管理和基礎設施。IPAS 采購小組與采購組(PG)在政策制訂方面密切合作,并就采購事項向聯合國項目事務署人員提供支助和咨詢;
            
            ■ 基礎設施和項目管理小組(IPMG)-負責管理項目管理和基礎設施政策,包括聯合國項目事務署工程合同制度和設計審查程序;
            
            ■ 項目經理/申請人–參見下文第2.3節“項目經理/申請人”;
            
            ■ 采購官員-參見下文第2.4節“采購官員”;
            
            ■ 采購審核員-參見下文第2.6節“采購審核員”;
            
            2.3 項目經理/申請人
            
            項目經理(在本指南的某些章節中也稱為申請人)是發起采購申請的人,即對貨物、工程或服務的申請。他們對管理項目資源和實現項目成果負有主要責任。在聯合國項目事務署,所有支出都必須針對一個有效的項目。
            
            項目經理在采購過程中的職責(其中一些可以委托給其他項目人員):
            
            ■ 編制項目采購計劃,確保擬議支出符合項目目的;
            
            ■ 起草需求定義;
            
            ■ 批準聯合國項目事務署的申請和非采購訂單付款請求;
            
            ■ 評估收到的提交文件,如果項目經理被分派到評估小組;
            
            ■ 接受供應商交付的貨物、服務或工程,并在聯合國項目事務署制作采購訂單收據;
            
            ■ 負責領導合同管理職責,包括供應商績效評估。如果在國際咨詢工程師聯合會(FIDIC)工程合同中擔任雇方代表,合同管理職責可能包括進一步的職責。
            
            聯合國項目事務署所有項目經理必須在規定的完成時間內完成聯合國項目事務署采購培訓戰略中為這一角色設計的必修課程。
            
            2.4 采購官員
            
            采購官員是聯合國項目事務署負責執行采購程序的人員。在大型業務單位,采購活動由專門的采購人員進行,而在較小的辦事處,只要有相關知識和經驗,這些活動可以由其他人員進行。
            
            采購官員在采購過程中的責任:
            
            ■ 在審查采購計劃后,與項目經理合作確定采購策略;
            
            ■ 審查需求定義,并從采購的角度確保這些定義是適當的;
            
            ■ 領導采購流程和市場調查(如適用);
            
            ■ 準備招標文件,管理招標過程;
            
            ■ 執行和協助對提交的材料進行評估(如果被任命為評估小組成員);
            
            ■ 準備授標建議,并向合同和財產委員會(CPC)提交案例(如適用);
            
            ■ 在聯合國項目事務署輸入和更新供應商信息;
            
            ■ 在聯合國項目事務署編制合同和創建采購訂單;
            
            ■ 在收到適當文件后,在聯合國項目事務署準備付款請求;
            
            ■ 履行合同管理職責,支持項目經理/申請人。
            
            聯合國項目事務署所有采購官員(注:本指南中的“采購官員”一詞不同于聯合國項目事務署中同名的角色)必須在規定的完成時間內完成項目廳采購培訓戰略中為這一角色設計的必修課程。
            
            2.5 采購授權
            
            根據聯合國項目事務署財務細則第117.01(c)條,“(a)首席采購干事[…]應為每個業務單位指定一名或多名采購活動負責人,并應確定負責人的權力和責任”。按照財務細則的規定,執行職務的官員是“以書面形式被授權的,為特定目的使用聯合國項目事務署資金,并為此接受問責的人員”。聯合國項目事務署所有被稱為采購授權(PA)的人員必須持有采購授權(DOA)書。在本《采購指南》中,被聯合國項目事務署正式授予采購權力的人員據此也就被賦予了采購權力,將其稱為采購授權。
            
            聯合國項目事務署所有采購當局都必須在規定的完成時間內完成項目廳采購培訓戰略中為這一角色設計的必修課程。
            
            2.5.1 采購授權的職責
            
            采購授權(PA)人員必須以最大的謹慎、效率、公平和工作的態度,在其指定的授權(DOA)下履行職責。他們負責:
            
            1. 批準采購授權主表(見下文第2.5.2節授權(DOA))中確定的與指定授權(DOA)級別對應的采購活動,確保在做出任何承諾之前:
            
            ■ 采購活動嚴格遵守項目廳財務報告準則、業務大綱(OI)關于采購程序的規定、《采購指南》和其他相關的聯合國項目事務署立法文書;或在聯合國項目事務署批準采購程序時,遵守聯合國項目事務署合作伙伴的采購程序或資金來源;
            
            ■ 有足夠的用于兌現承諾的資金;
            
            ■ 采購活動符合聯合國項目事務署的最佳利益。
            
            2. 承擔《采購指南》規定的其他控制職能。除非授權(DOA)表中列出了控制功能,否則采購授權(PA)可以執行任何此類功能,而不考慮授權(DOA)的級別和估計的合同價值,例如縮短招標時間、批準評估小組或指定開標小組;
            
            3. 根據其授權(DOA)和《采購指南》的規定提供報告;
            
            4. 采購授權(PA)人員也可以作為國際咨詢工程師聯合會(FIDIC)工程合同中的雇主。
            
            2.5.2 授權(DOA)
            
            表1為采購授權主表,其中規定了采購授權的級別和適用條件。
            
            根據采購框架的財務條例和細則(FRR)以及業務指南(OD),采購授權(PA)應由執行首席采購官(ECPO)或執行首席采購官授權的采購組(PG)干事指定。授權(DOA)下放給個人,而不是下放給職能部門,并分配給聯合國項目事務署的具體項目或業務單位。因此,所有代職(例如主管官員(OIC))個人都必須獲得適當的授權,以便能夠行使這項權力,直到現任官員恢復其職能為止。只有在授權(DOA)信函中授權的情況下,授權(DOA)才能被轉授。
            
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          1.這里給出的所有數值為每一級別授權金額的上限(但不包括),不包括稅費和關稅。
          2.其中一些活動需要采購審核員在采購組(PA)做出決定前預先批準(見《采購指南》第2.6節“采購審核員”),或者由合同和財產委員會(CPC)進行評審(見第9.4節“合同和財產委員會的評審范圍”)。
          3.裁定是根據聯合國項目事務署財務條例和細則,由授權人員授權做出承諾。在這方面,它包括采購授權(PA)簽發合同、長期協議、框架采購訂單或其修訂的活動。裁定請求應提交給具有適當授權(DOA)級別的采購授權(PA)人員,供其審查和裁定合同。
          4.請就特定情況下的接受委托協議查詢業務大綱(OI),例如使用非聯合國組織的采購規則進行預選,以及在項目文件獲得認可后進行預選。
          5.《個體合同商協議》(ICA)下的授權(DOA)持有人不能基于對正式招標方法的廣泛定義的例外裁定合同,例如財務條例和細則第118.05(a)(vi),(viii),(ix)和(x)條。
          6.對等于或高于1,000,000美元的長期協議(LTA)框架采購訂單或修訂的裁定,應提交給執行首席采購官(ECPO)或共享服務中心(SSC)總干事,無需由合同和財產委員會(CPC)進行事先審查。
          7.區域總干事或副區域總干事和總部總干事是唯一有權批準金額高達50,000美元的追溯效力或事后調查的人員。
            
            2.5.2.1 累計金額
            
            對過去12個月內為同一項目或目的授予同一供應商的合同或一系列合同,包括其修訂,在確定結算所需授權(DOA)級別時,必須考慮累計金額。
            
            在這種情形下,“同一項目”是指同一個聯合國項目事務署的項目;“同一目的”是指將合同或一系列合同授予同一供應商,包括對其工程合同的修改和變更或裁定的索賠,是由單一招標過程產生的。因此,由同一招標過程產生的任何合同或一系列合同、采購訂單或工程合同的修改和變更或裁定索賠的金額,無論對哪一個項目或業務單位,都是出于相同的目的,并且必須進行累積以確定相關的采購授權(PA)。
            
            確定累計金額的重要說明:
            
            • 進一步用于正式招標方法的合同金額應分別與進一步用于正式招標方法例外情況的合同金額進行分別合計。
            
            • 事后、追溯和修訂的金額累計沒有時間限制。
            
            • 發生意外的情況下,當一項裁定已經獲批(見第10.1.1節)時,僅應考慮合同金額(無意外情況發生),除非已使用了部分應對意外事件發生的金額,在這種情況下,還應計算該金額。
            
            • 當已形成一攬子采購協議(BPA)(見第11.5節)時,僅應考慮根據一攬子采購協議通過采購訂單達成的合同金額。
            
            • 對于針對長期協議(LTA)的框架采購訂單及其修訂(見第11.4.6節),不適用累計金額原則,這時,根據其單獨金額,由具有上表1所示正確授權(DOA)級別的采購授權(PA)人員批準。
            
            2.5.2.2 長期協議(LTA)和授權(DOA)
            
            所有新的長期協議(LTA),不論其價值如何,都必須由總部合同和財產委員會(HQCPC)進行審查,并由執行首席采購官(ECPO)裁定,但已經生效的長期協議(LTA)除外,這些協議是由聯合國其他組織根據第14章“合作”的規定制定的。這是因為每一個長期協議都是根據一個單一的招標活動而制定的,但在其有效期內可能包含大量的框架采購訂單。針對單一長期協議(LTA)的所有框架采購訂單將出于相同的目的進行發布??紤]到任何業務單位都可以針對已制定的長期協議(LTA)發出撤銷令,因此存在這樣一種內在風險,即同一目的的撤銷令總額可能超過合同和財產委員會(CPC)審查的閾值和授予合同的相應授權(DOA)級別。為了避免這種情況的發生,所有長期協議(LTA)都毫無例外地需要由聯合國項目事務署進行審查,而不管預計總值和需求存在怎樣的復雜性。
            
            2.6 采購審核員
            
            采購審核員(注:這個角色以前被稱為“采購顧問”)由采購組(PG)總干事指定,承擔以下職責:
            
            1. 在采購授權(PA)獲批之前,對以下文件進行預批:信息邀請書(RFI)、意向書(EOI)請求、資格預審邀請、短名單和正式招標方法(ITB和RFP)下的招標文件,包括其修訂;
            
            2. 審查和裁定提交文件的預批準:
            
            a)清算機構提交給合同和財產委員會(CPC)的清算申請。關于閾值的更多信息,見第9.4節“合同和財產委員會審查范圍”。注意:根據第9.5節,在這種情況下,預許可的范圍僅限于確保提交文件清晰、完整,不包含任何明顯錯誤或任何矛盾信息;
            
            b)提交的文件低于采購授權(PA)直接裁定合同的合同和財產委員會(CPC)閾值,包括:進一步使用正式招標方法和金額等于或高于50,000美元的預選方法裁定;低于50,000美元的如果進一步使用正式招標方法的例外情況(根據第6.8.1節定義的財務條例和細則第18.05(a)(i)條規定的例外情況裁定除外);修正;事后和追溯。
            
            3. 確保預先核準的采購行動符合聯合國項目事務署的采購原則和最高誠信標準,包括在授標前進行了適當的供應商背景調查;
            
            4. 就采購程序和接收報價、開標和評標小組組成的人員任命向業務單位負責人提供建議。向被任命的個人說明保密和誠信的重要性;
            
            5. 提供一般采購建議,并為其所在業務單位和地區的采購從業人員給予指導幫助;
            
            6. 就業務單位提交的案例向合同和財產委員會(CPC)提出意見;
            
            7. 支持采購組(PG)溝通并向其業務部門和地區推廣新的和修訂的采購程序、模板、系統,以及逐步采用可持續采購做法。
            
            注意:
            
            ■ 如果采購授權(PA)人員不是采購審核員,則其不能授權、簽署或批準在提供此類預批準之前需要預批準的采購活動。當采購審核員拒絕授予合同的預審申請,且采購授權(PA)人員認為應建議授予合同時,采購授權(PA)人員應要求合同和財產委員會(CPC)進行審查以及給出合同授予的建議,而無需采購審核員進行預審。相反,采購授權(PA)人員將預先澄清任何此類授予合同的請求,并應在向合同和財產委員會提交的文件中以書面形式解釋采購審核員沒有預先澄清的情況;
            
            ■ 對于合同裁定以外的采購活動,當采購審核員拒絕提供預先批準,且采購授權(PA)人員認為應提供批準時,采購授權(PA)人員應與采購組(PG)總干事協商,后者將做出最終的預先批準決定。
            
            采購審核員的最新名單連同提名過程的資料保存在采購組的內聯網上。
            
            聯合國項目事務署所有采購審核員必須在規定的完成時間內完成聯合國項目事務署采購培訓戰略中為這一角色設計的必修課程。
            
            2.7 問責
            
            聯合國項目事務署所有工作人員都對總干事(ED)負責,確保他們在執行公務過程中經常采取行動。聯合國項目事務署人員如采取任何違反財務條例和細則或其他相關法律文書的行動,可對此類行動的后果承擔個人責任和財務責任(財務條例和細則第103.2條)。
            
            由于聯合國項目事務署在采購過程中使用公共資金,必須適當注意確保這些資金僅用于預期用途。持有授權(DOA)許可的個人必須特別小心,以確保其行動或由其監督的人員采取的行動符合財務條例和細則和其他相關立法文書的規定。
            
            2.8 職責劃分
            
            職責劃分是一種內部控制機制,用于確保沒有單個個人或組織單位承擔一項以上的相關職能。聯合國項目事務署內各采購單位應保持對采購過程關鍵步驟的責任劃分。
            
            在采購過程中,有兩個領域實行職責分離:
            
            1)企業資源規劃(ERP)系統中的采購周期(聯合國項目事務署)聯合國項目事務署根據其職能向工作人員提供簡介,該系統執行以下職責劃分措施:
            
            ■ 制定采購訂單的人員不能批準采購訂單;
            
            ■ 批準采購訂單的人員不能批準財務憑證;
            
            ■ 制定或修改供應商的人員無批準權限。核準系統內新供應商的權利與采購職能分開,由聯合國項目事務署曼谷共享服務中心(BSSC)負責執行;
            
            ■ 任何合理角色的組合都必須得到業務部門總干事或支持主管的批準。
            
            2)企業資源規劃(ERP)系統以外的采購過程
            
            下列職責劃分適用:
            
            ■ 除第7.4.1 條的規定外,為正式投標工作而發出的邀請必須包括至少一名不參與采購過程后續各階段的人員;
            
            ■ 評估小組符合第8.2節的規定;
            
            ■ 在采購授權(PA)人員直接和親自進行采購的情況下(例如,如果采購授權人員是評估小組的成員),采購授權人員不得授予合同或采購訂單或對其進行的修改。在這種情況下,所有的合同文件,采購訂單,或其修改,必須提交給另一個采購授權人員,其具備針對該項目的有效授權(DOA)和適當的授權級別。盡管有上述規定,采購授權人員在執行采購程序時,仍可行使其余的授權(例如批準短名單和簽署招標文件)。
            
            對一些采購單位,特別是小型采購單位,可能無法按要求將上述職能劃分開來。任何偏差必須妥善記錄在文件中,并由該單位的主管或支持主管批準。在這種情況下,至少必須通過確保即使由同一個人執行采購職能,該個人也以各種職能的身份執行任務,來確定上述職能的劃分。(來源:財政部國庫司)
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