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          政府采購國際視野-政府采購信息網

          中咨公司率團成功考察歐洲三國PPP項目

          作者:李開孟、徐成彬、劉世堅 發布于:2016-11-25 11:01:58 來源:中國國際工程咨詢公司研究中心,PPP導向標

            作者:李開孟  徐成彬  劉世堅    中國國際工程咨詢公司研究中心等


            10月19日至10月28日,中國國際工程咨詢公司(簡稱中咨公司)組織中國城市軌道交通PPP專家代表團赴瑞士日內瓦,參加聯合國歐洲經濟委員會(簡稱聯合國歐經會,英文縮寫UNECE)第八次PPP專家組(Team of SpecialistPPP,簡稱TOS PPP)會議,并對瑞士、西班牙和波蘭等歐洲三國軌道交通領域推廣應用PPP模式的相關情況進行了實地調研和典型項目考察。


            中咨公司本次組織的中國城市軌道交通PPP專家代表團由國內九家單位12名城市軌道交通PPP專家組成,包括中咨公司研究中心主任李開孟博士,交通業務部周曉勤主任,研究中心徐成彬處長,交通業務部楊永平副處長和西安中咨軌道交通有限公司李鈞總工程師,以及北京市基礎設施投資有限公司融資計劃部總經理任宇航、北京君合律師事務所律師劉世堅、北京首創集團有限公司基礎設施部副總經理王少輝、北京京港地鐵有限公司財務總監李紅薇、深圳市地鐵集團有限公司原董事長李筱毅、廣州地鐵集團有限公司戰略發展部副總經理張宇、杭州市地鐵集團有限責任公司副總會計師周華等專家。


            在歐洲三國調研期間,專家組與當地政府PPP主管部門、所在國聯合國PPP專業中心(SpecialistCentre)、著名商學院、投資機構和相關企業深入交流了PPP政策制定和實踐經驗,實地參觀了鐵路隧道工程、城市地鐵、有軌電車等典型案例,并探討了“一帶一路”倡議下中國與歐洲國家在軌道交通和PPP領域開展咨詢服務和投資建設的合作機會。


            一、瑞士:PPP不是基礎設施建設的唯一模式


            瑞士是個非常富裕的國家,在基礎設施投資建設領域沒有采用PPP模式的傳統,也沒有專門針對PPP和特許經營的法律制度,基礎設施項目一直由政府投資建設。近年來,僅有少量的體育場館(主要是足球場)項目開始試行PPP模式。


            應瑞士聯邦大蘇黎世區經濟促進署的邀請與安排,中國城市軌道交通PPP專家代表團在參加聯合國第八次PPP專家組會議之后,專程參觀考察了瑞士新近完工的在歐洲具有標志性意義的世紀交通工程——圣哥達基線鐵路隧道(Gotthard-Basistunnel)項目。


            圣哥達隧道全長57公里,穿越瑞士阿爾卑斯山脈底部,距地面2440米,是目前世界最長的鐵路隧道。這條雙管隧道工程全部由瑞士政府投資,建設歷時17年,耗資190億瑞士法郎。列車最高設計時速:客運250公里/小時,貨運160公里/小時;項目設計使用年限為100年。隧道預計日車流量約260列貨運列車和65列客運列車,可在17分鐘內穿越阿爾卑斯山心臟地帶,大大提升歐洲鐵路運輸效率,加強相關地區經濟聯系,不僅使瑞士蘇黎世與意大利米蘭之間的旅程縮短1個小時,而且還大大緩解瑞士公路的貨運壓力,降低貨車對瑞士環境的負面影響。


            PPP模式并非基礎設施項目建設唯一選項。圣哥達隧道建設并沒有采取PPP模式,卻被譽為創造了歐洲工程奇跡。其成功的原因至少有以下幾個方面:


           ?。ㄒ唬┵Y金來源充足。瑞士政府財政收入充裕,并為該項工程的巨額投資專門設置重型車輛稅(Heavyvehicle tax)、增值稅(Value-addedtax)和石油產品稅(tax onpetroleum product)三項專項稅,保證了項目資金來源。


           ?。ǘ﹪栏耥椖抗芾?。在傳統的政府投資模式下,作為工程總承包商,阿爾卑斯圣哥達有限公司(AlpTransitGotthard Ltd)嚴格控制質量、工期和投資,項目采用先進的鉆鑿機和盾構技術,按時完工并將隧道移交給瑞士聯邦鐵路公司(SwissFederal Railways),項目總投資被控制在預算之內。


           ?。ㄈ┲匾暻捌跍蕚?。早在1947年,瑞士工程師格魯納設計了圣哥達基線隧道的草圖,1990年代早期開展初步設計及項目各項準備工作,1999年開始施工,2015年10月1日啟動試運行測試,直至2016年6月1日舉行開通儀式。


           ?。ㄋ模┳鹬毓怖?。圣哥達隧道項目地質復雜,施工技術難度高,涉及重大公共利益。瑞士政府非常重視項目前期公眾參與,從上世紀九十年代就開始進行系列公投,并充分尊重公投結果所反映的民意,相關政府部門和議會反倒不是項目的堅定擁躉。項目從細小零部件的選用、安全門的設置,到雙向單線隧道及橫向巷道的設計,處處體現出安全至上、以人為本的理念。


           ?。ㄎ澹娬{綠色發展。圣哥達隧道施工挖掘出的土石方多達2800萬噸,可用來修建6座金字塔。這些土石被用來修建大壩和島嶼,很好地修復了幾個因砂石開采而變得潮濕的地區,并為許多鳥類提供了新的棲息地。在規劃和施工階段,項目均采取眾多綜合性措施,努力減少項目對人群、動物、空氣和水的影響。例如,為了解決隧道工程滲水問題,項目采用“雨傘防范措施”,即在拱頂上端鋪設防水材料,下面加設排水設施,將鐵軌下的水全部引出大門之外,使隧道內始終保持干凈整潔和空氣新鮮流暢。


            二、西班牙:基礎設施規劃引領,特許經營模式盛行


            在結束瑞士的調研后,中國城市軌道交通PPP專家代表團前往西班牙巴塞羅那。西班牙是較早開始倡導引入民營資本參與基礎設施項目建設的歐洲國家。早在1960年,西班牙的私營部門就開始參與公路項目的建設和管理;1972年西班牙政府發布《第八法案》,2003年被《公共工程特許經營法案》(Act13/2003 on Public Works Concessions )所取代。2007年出臺的《公共部門合同法案》(PublicSector Contracts Act),明確了PPP的法律內涵,要求采用新版的公共采購合同。自2008年受全球性金融危機的影響,西班牙經濟出現了大幅度的滑坡,公共部門已無力支持基礎設施建設,這在客觀上刺激了西班牙PPP的發展。雖然西班牙尚沒有中央層面的公共機構負責推進PPP工作,但近年PPP發展迅速,主要包括兩類項目:一是社會服務類,如醫院、行政辦公樓、法院、監獄、公共機構和廢棄物處理等;二是交通運輸類,如市政公路、鐵路、港口和公共交通設施等。


            在西班牙期間,中國專家代表團應邀訪問了納瓦拉大學IESE商學院公私部門研究中心、加泰羅尼亞自治區交通局等機構,就中西兩國的PPP政策和實踐進行深入交流。


            IESE是歐洲最著名的商學院之一,在國際上享有盛譽。IESE公私部門研究中心自2001年成立至今,已在PPP模式的研究、推廣和落地方面做出重要貢獻。對于中國PPP專家代表團的這次參訪,IESE商學院及其公私部門研究中心均給予高度重視,專門邀請巴塞羅那有軌電車公司、巴塞羅那地鐵9號線公司、馬德里區域交通管理部門對西班牙的軌道交通、智慧城市及交通樞紐PPP項目進行了詳盡介紹,并回答了中國專家從PPP項目運作、財務、法律及運營管理等方面提出的問題。



            在與西班牙相關部門的交流會上,中咨公司研究中心徐成彬處長對中國PPP模式的發展現狀,特別是城市軌道交通領域的相關情況,以及由中國牽頭組織的聯合國城市軌道交通PPP國際標準的制定工作進行了簡要介紹,并希望西班牙推薦高水平的專家參加由中咨公司組織的專家團隊,共同為聯合國城市軌道交通PPP國際標準的研究制定做出貢獻。



            專題研討交流之后,雙方人員一起參觀了巴塞羅那有軌電車公司的中控室和維修車間,并共同搭乘城市現代有軌電車和無人駕駛的機場快線,實地考察和體驗西班牙城市軌道交通PPP項目的運行情況。


            通過與西班牙巴塞羅那的深入交流和項目考察,中國代表團專家明顯感覺中西兩國對于PPP模式的應用存在很多共性。


           ?。ㄒ唬┲匾暬A設施建設的規劃引領。加泰羅尼亞自治區政府已先后兩次發布巴塞羅那都市區基礎設施十年發展規劃(PDI),將投資項目的社會經濟效益放在優先地位。其中,第一個十年(2001-2010年)規劃已經執行完畢;第二個十年(2011-2020年)規劃正在執行中,涉及PPP模式應用的主要是城市軌道交通項目,涉及新建項目總投資超過81億歐元。


           ?。ǘ┨卦S經營是主流模式。兩國對PPP項目的交易結構的應用大同小異,如特許期均在30年以內(軌道交通項目25年居多)。政府方更看重向項目公司轉移融資、建造和運營風險;項目公司被授予特許經營權,更加關注收費、補貼及投資回報,承擔提前研究等費用。


           ?。ㄈ┤谫Y是采用PPP模式的首要目的?;A設施項目選擇PPP模式,通常都是因為政府缺乏足夠的資金,融資是項目采用PPP模式的主要動因。遴選投資人基本都是通過公開招標,中標人多為本國企業;巴塞羅那地鐵9號線等項目擬采用國際招標,并歡迎中國企業投資洽商。


           ?。ㄋ模┱煌绞絽⑴cPPP項目。雖然西班牙中央政府很少介入,但加泰羅尼亞自治區、大都市區、巴塞羅納市等不同層級政府都積極推動PPP工作,常常通過股權投資方式直接介入相關項目。在土地獲取方面,征地拆遷工作均由政府負責,相關費用納入項目公司成本,但項目公司不擁有土地所有權。在城市地鐵PPP項目中,也有類似中國城市軌道交通PPP的 “A+B”模式,洞體(A部分)投資建設由政府完成。


           ?。ㄎ澹╉椖壳捌谡撟C一般不開展物有所值(VfM)評價。西班牙地方政府認同PPP項目物有所值理念,但認為項目前期存在諸多不確定因素,物有所值評價難以落地,主要在PPP項目后評價階段開展物有所值評價工作。


            三、波蘭:經濟發展部統領PPP管理,“一帶一路”倡議帶來投資機遇


            中國城市軌道交通PPP專家代表團最后訪問的國家是波蘭。波蘭2004年正式加入歐盟,其經濟轉型一直獲得歐盟基金的無償支持,經濟改革被譽為是前東歐計劃經濟國家最成功的典范之一,波蘭同時被認為是中東歐最成熟的PPP市場國家之一,2015年波蘭人均GDP達到1.25萬美元(IMF數據,匯率法)。波蘭政府大力支持PPP項目發展,2008年底發布新的波蘭PPP法案(the New Polish PPPAct),旨在建立PPP法律體系和加快項目建設進度。自2009年以來,波蘭簽訂的PPP項目合同總額已達到51180萬億波蘭茲羅提(1波蘭茲羅當前約合1.64人民幣元)。


            波蘭經濟發展部(2015年在原經濟部的基礎上組建)是波蘭國內的PPP業務唯一主管部門,內設PPP司,統籌協調全國PPP工作。與其配合的部門還有財政部(負責預算和債務管理)、國家經濟銀行(負責貸款,最近設立了一項基金,為PPP項目提供貸款、擔保和出資等增信措施)、公共采購辦公室(負責采購規則的制定)、企業發展局(負責企業輔導和培訓)和中央統計辦公室(負責統計和審計)等。


            中國城市軌道交通PPP專家代表團應邀訪問了波蘭經濟發展部、華沙市交通局和克拉科夫市交通局,就波蘭全國及華沙、克拉科夫兩市的PPP項目發展情況,以及潛在的項目投資合作機會進行了探討與交流,收獲頗豐。

           

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            波蘭華沙市交通廳介紹華沙地鐵發展現狀和規劃


            根據波蘭經濟發展部、華沙和克拉科夫兩市交通部門的交流情況,波蘭的PPP發展具有如下特征:


            (一)由經濟發展部統籌協調全國PPP工作。根據接待專家組的波蘭經濟發展部PPP司副司長Michal Piwowarczyk先生介紹,波蘭的經濟發展部和財政部等部門在PPP相關領域配合非常順暢。經濟發展部統籌協調全國PPP工作,財政部根據其職能專門負責PPP相關的預算和債務管理工作。2016年10月,波蘭經濟發展部部長同時兼任財政部部長,與各相關部門協調默契。


           ?。ǘ㏄PP立法采用“雙軌制”。波蘭不僅有國家層面的PPP法(2009年的一部框架性法律),還有特許經營法(2009年由交通部制定)和公共采購法作為支撐。目前,波蘭正在對該等法律進行修訂,按照歐盟最新發布的公共采購指令及其項下的特許經營指令進行調整。


           ?。ㄈ㏄PP模式主要用于公共停車場、垃圾處理等小型項目。波蘭84%項目是5000萬波蘭茲羅提以下的小項目,交通運輸類大型基礎設施項目仍以政府投資的傳統模式為主,同時充分利用歐盟基金無償提供的款項。同時,波蘭的PPP項目準備工作一般需要一到兩年左右。


           ?。ㄋ模╉椖坎捎谜顿M和特許經營兩種類型。在波蘭所有PPP項目中,67%履行特許經營模式,特許經營期不超過30年,政府通常會承擔兜底責任。波蘭經濟發展部PPP司認為,這種兜底安排并不完全符合PPP的精神,需要加以改進。


           ?。ㄎ澹?ldquo;一帶一路”倡議帶來巨大潛在投資機會。波蘭是中國提出的“一帶一路”倡議的重要沿線國家。2016年11月5日由中方倡議成立的中國-中東歐金融控股有限公司正式落地,國務院總理李克強在拉脫維亞首都里加與拉脫維亞總理庫欽斯基斯共同為其揭牌。中國第一個政府支持的非主權類海外投資基金——中國-中東歐基金同時正式成立。波蘭經濟發展部已決定在全國范圍內大力推動PPP模式的發展,非常歡迎中國企業積極參與波蘭PPP項目投資建設。波蘭第二大城市--克拉科夫市有軌電車四期PPP項目,是波蘭第一條城市軌道交通PPP項目,已在波蘭經濟發展部備案,并有望從歐盟基金獲得50%的啟動資金,同時,本項目符合中國-中東歐基金投資方向,具有較大的投資價值和示范意義,亟待中國企業參與投資。

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